专家论证程序与保障措施的优化

作为重大行政决策程序的一个独立子系统，专家论证本身也是一个过程，也需要法定的程序来进行规控，以防止其在实践中走向错位。另外，作为一个特殊的行政方式，重大行政决策的重要性不言而喻，因此专家对其进行论证必然会触及很多方面的信息和利益。在这种背景下，为确保重大行政决策专家论证制度的顺利运行并发挥出其应有的价值和功能，还需要创建一系列的保障机制。

（1）论证的程序。重大行政决策专家论证程序的精髓在于确保专家能够独立自主地对决策方案展开论证，尽可能地排除外来因素的干扰和影响。具体而言，其论证程序大致可以划分为如下三个阶段。①签订承诺书。参与决策论证的专家在正式进行论证之前，都应当首先签订承诺书，以显示专家论证制度的庄严和神圣。承诺书的内容应当主要是一些义务性申明，包括承诺自己依法、客观、公正地参与论证，承诺自己履行相关的保密义务，承诺自己承担相关的违约违法责任等。②独立展开研讨。承诺书的签订标志着专家论证的正式开始，整个专家论证的过程要尽可能地在相对“封闭”的空间环境内进行。决策主体要给予专家充足的时间，让他们能够仔细阅读、分析决策方案，并根据需要展开相应的实地考察和调研。事后的专家研讨方式可以多种多样，主要视决策事项的具体情况而定。在确定专家论证组织人的前提下，可以是召开专家全体会议进行研讨，也可以是分小组进行研讨，然后再做集体汇总。需要指出的是，由于参与论证的专家是一个来自不同知识领域的群体，它们可能会更多地从自身的知识领域出发来思考问题，这也是法律作此安排的目的所在。[37]因此，在作集体汇总的过程中，这些不同知识领域专家的意见在某些时候可能会存在一定的冲突，这时候就需要在专家论证组织人的主持下通过内部理性协商的途径来进行解决。[38]③出具论证报告书。无论采取何种方式进行研讨，最终都要形成和出具一个正式的、规范的专家论证报告书。该报告书的内容应当包括决策动议的必要性和可行性、决策方案的合理之处、决策方案的问题所在、决策方案的修改建议等。(www.xing528.com)

（2）论证的保障。对于专家的保障，应当从软硬件两方面着手，不仅要为其论证提供好的条件，也要采取措施调动其论证的积极性。①信息共享机制。已经起草完毕的初步决策方案主要是社会民意的体现，专家要想对其展开论证，就必须充分掌握和了解这些原始信息。然而在现实中，囿于各种理念和体制因素，这些原始信息通常被政府储存在各种内部信息数据库里，专家根本无从获取。这就导致一方面政府对专家的评价是“专家虽然理论上清楚，但对实际问题了解不深”，而另一方面专家对政府的评价却是“政府体制机制不透明，完全不愿意分享政府信息”。[39]在这个意义上，专家很容易会忽视公众事前的价值选择，以自己的价值判断代替公众的价值判断，继而产生反民主的倾向。为此，有必要在重大行政决策专家论证中搭建一个信息共享机制，化解这种“信息不对称”的现象——政府及时向专家分享各种与决策相关的原始信息，甚至在可能的情况下还可以将内部信息数据库向专家开放，专家也应当在分析这些原始信息的基础上利用自己的知识对决策方案进行论证，并将自己得出的复杂知识信息反馈给政府。[40]同时，专家还要及时将论证报告向社会公布，加强与公众的沟通。对于论证报告中与多数民意不一致的地方，或者对于公众所关注的一些利益关切点，专家应当耐心地用其知识进行解答，以获得公众的理解和支持。[41]“专家在技术领域内运用知识的行为，乃是中性的，如果控制得当则可以为促进民主价值而服务。”[42]②人身、物质以及精神保障机制。专家参与决策论证的积极性不能仅仅寄希望于依靠他们自身的责任感，还要建立相应的人身、物质以及精神保障机制。具体而言，在人身保障方面，对于那些正在进行决策论证的专家，要赋予其“非因法定缘由不得被决策主体任意解聘”的权利。在精神保障方面，在一些政府相关领域的评优中，要将参与决策论证的经历和成果纳入评选标准中来，对于有突出贡献的专家要赋予荣誉。[43]在物质保障方面，对于那些已经入库的专家，平时不宜给予其工资待遇，以防止其与政府产生利益牵连，而一旦被选择参与某项决策论证时，则要在为其提供基本论证经费的前提下，给个人发放相对丰厚的报酬。对于那些通过特殊化的方式被确定参与决策论证的专家，则要在《政府采购法》的规制下，通过市场化的机制尽可能地为其提供相对充足的经费。