环节错位：专家参与方案起草取代专家论证

如前所述，在重大行政决策作出的过程中，方案起草环节和方案论证环节分别发挥着不用的作用。方案起草环节是一种政府主持下的民意表达、汇集和处理过程，它是由决策承办单位通过多种路径，如网络、座谈会、听证会以及社区基层访谈等，让尽可能多的公众参与其中，其目的是希望能够形成一个体现多数公众意志的初步决策方案。[25]然而，公众参与也存在一定弊端，因为人们有时候会倾向于从个人的价值偏好和利益判断来表达意见，这就容易使初步决策方案虽然体现了民意，但不一定科学。“公众参与的直接目的是为制度设计补偿民主，是‘经验主义’的，它与‘理性主义’存在内在的紧张关系。我们要认识到公众参与并不是一种十全十美的技术方案，不能将其神话化。”[26]这时候，就需要创设单独的方案论证环节，让那些社会专家以一种局外者的身份，并凭借自己的专业知识和技术对这个已经起草完毕的方案展开论证，在尽可能地克服公众参与政府决策弊端的同时，提高政府决策的科学性，这也是重大行政决策专家论证制度的价值所在。从已有重大行政决策程序法律文本的规定来看，它们也几乎都将专家论证制度的对象范围限定在已经起草完毕的初步决策方案上。具体而言，在体例设置上，绝大部分法律文本都将专家论证制度安排在了方案起草或者公众参与制度之后。比如，《湖南省行政程序规定》在第34条和第35条规定了“重大行政决策方案的起草与公众参与”，紧接着，在第36条规定了“重大行政决策专家论证制度”。由国务院法制办发布的《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》在第三章规定了“公众参与”，第四章则规定了“专家论证”。在内容规定上，有些法律文本也明确表示专家是对已经起草完毕的初步决策方案进行论证。比如，《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第14条规定：“决策方案、草案应当进行合法性审查；涉及全省经济社会发展的决策事项以及专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业服务机构进行必要性和可行性论证。”

专家作为一种特殊的人士，其本身首先也是社会大众的一员，这就使得专家参与同公众参与有着质上的一致性。“专家参与是现代行政的必然，是公共参与的一种重要形式。”[27]在重大行政决策方案的起草过程中，一些社会专家当然也有权通过诸多公众参与的路径和方式主动参与到决策方案的讨论当中去，以表达自己的诉求，发表自己的意见，并作出一种个体化的价值判断。“专家在某些情况下，也有可能放弃自己的专业背景和职业身份，在政府提供的制度框架内以普通公民的身份发起或参与公民社会运动。”[28]另外，在某些时候，政府为了消解社会民众之间在决策方案起草过程中的一些争议，甚至还会通过听证会、咨询会的方式主动邀请一些社会专家来参与。这种做法本无可厚非，其也是决策方案民意基础扩大化和厚实化的一种表现，但如果想要借此将它们与专家论证会相等同，甚至在实践中直接予以取代，则显然是不合适的。以听证会为例，它通常是一种政府主持下的多方主体的参与，专家只是其中的一方代表，它所做的主要是查明与调和各类主体之间的争议，并为这些主体提供一个利益交互博弈的机会和制度平台。因此，“对于听证会的目的，与其说是为了保障实体上的合理性，不如说是为了体现程序上的正义和公平”。[29]总而言之，无论是从发生的程序环节来看，还是从具体的制度构架和制度功能来看，听证会中“专家”的角色和作用都无法与专家论证会中专家的角色和作用“相提并论”。(www.xing528.com)

然而，在实践中，许多地方政府在重大行政决策初步方案形成后，考虑到已经在方案起草环节通过听证会、咨询会的方式主动邀请过一些专家的参与，就不再组织进行专家论证。尤其是在近些年，随着社会经济的发展以及政府思维的解放，很多地方政府甚至还经常以课题招标、定向委托以及购买公共服务的方式将一些重大行政决策方案的起草事宜直接交给高校科研机构或者民间专业技术公司来负责，由他们进行调研、考察和起草，并向决策主体提交一个初步的决策方案，然后再由决策主体组织内部工作人员进行研讨，并视研讨情况对方案作出适当的调整和修改。比如，在2010年，安徽省芜湖市政府总共与39个课题研究组的120多名专家学者进行了合作签约，将芜湖市政府的27个决策事项进行了委托，由这些课题研究组的专家学者负责进行调研、考察和起草。[30]很明显，在上述这些过程中，专家作用的场域发生了实质性的前移，即由重大行政决策方案的论证环节转移到了重大行政决策方案的起草环节。首先，决策方案的起草主要是一种政府主持下的社会民意的表达、汇集和处理，如果完全将其交给社会专家来负责，难免有点本末倒置，在事实上也是对社会民众权益的一种侵害；其次，以决策方案起草阶段的专家参与来取代决策方案论证阶段的专家论证，可能无法让专家的知识效能得到最大化的发挥，这对重大行政决策方案的科学性也会造成一定损害。