专家论证制度的目的是弥补政府理性不足，促进重大行政决策的科学化。而在现代知识经济时代，社会分工日益精细化，专业性的重大行政决策越来越多。[18]这就意味着重大行政决策所需要的专业知识水平越来越高，专家论证中的“专家”也就主要体现在一个“专”上，是指在与重大行政决策相关领域里的“专”才，而非一般意义上的通才。另外，重大行政决策往往涉及各种不同利益的冲突和调和，[19]由于社会资源的稀缺性，任何重大行政决策方案都不可能完美无缺，它必然会让一部分人受益，而使另一部分人的利益受损。这个时候，为实现专家论证制度的目的，继而形成一个真正科学的、让各方都能接受的重大行政决策方案，突出专家的中立性就显得十分必要。“专家参与行政决策，提出基于自身知识认识的中立性意见很有必要，它表达的是一种‘理性’，是一种事实的应然或实然，而非对价值上的考量。这既能避免政府行政决策的盲目性，也能让各种主体过于热情的表达冷静化，起到沟通两者的利益合理表达的作用。同时，专家提出的中立性意见，也会让各种主体从中知晓行政决策涉及的相关技术信息，增强行政决策的权威性，从而提高公众的认可度。”[20]对此，由国务院法制办发布的《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》第20条第2款明确规定：“选择专家、专业机构应当注重专业性、代表性。对论证问题存在重大分歧的，持不同意见的各方都应当有代表参与论证。不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。”除此之外，在对重大行政决策专家论证制度有所规定的其他法律文本中，也大都对参与论证专家的专业性和中立性进行了强调（参见表4-1）。
表4-1 地方重大行政决策法律文本对专家的专业性和中立性的规定
在我国政府的重大行政决策过程中，能够为决策主体提供各种知识性服务的主体通常有如下五类：一是政府内部的常设机构及人员，如政研室、参事室、法制办等；二是与政府有着密切联系的半官方机构及人员，如社科院、中科院、党校等；三是政府组织成立的非常设机构及人员，如专家咨询委员会、专家库、科技顾问团等；四是市场化运行的民间机构及人员，如各种专业性公司、公益性社会组织等；五是高等院校的科研机构及人员。[21]这其中，前两类主体一般都会同政府有着较为紧密的联系，通常又被称作为“政府智囊”或者“政府智库”。它们基本上伴随政府职能履行之始终，主要功能是替政府代为起草各种政策文件或者为政策文件的起草提供理论服务与策略咨询。后三类主体则是一个相对独立的市场主体，它们平时主要从事自己的专属业务，同政府并不会发生太多的关联，只是在政府需要的时候，才会通过一种相对平等的路径和方式为政府提供自己知识上的服务。这可以说是一个完全意义上的民事法律行为，因此必须坚持和遵循一种真实性、平等性的原则。从前文对重大行政决策专家论证制度基本含义的分析来看，显然后三类主体才是重大行政决策专家论证制度的真正适格主体。(www.xing528.com)
可是，虽然相对于政府官员和普通社会民众而言，专家更有可能以一个“中立”的角色出现并提供知识，但专家的“中立性”本身也只是一个假设。长期的公共决策实践表明，如果相关规则设计和运用不当，专家也有可能被利益集团或者政府所雇佣而参与决策过程。[22]特别是在我国，受各种体制因素以及长期人治思维的影响，决策主体的专家论证意识本身就不是很高，他们往往并不太愿意去同那些社会上的专家分享自己手中的决策权力，受到他们影响和掣肘。再加上我国市场经济发展的还不是太成熟，导致具有官方性质或者背景的决策论证机构在整个决策论证市场中占据了绝大多数。如此，在重大行政决策过程中，我国一些决策主体就非常热衷于邀请一些政府内部的专业人员或者与政府有一定关联的专家来对已经起草完毕的初步决策方案进行论证。这些专家的行政隶属性往往都比较强，在论证的过程中，他们的意志非常容易被决策主体所“俘虏”，继而成为论证政府所欲求的决策方案的一种“工具”。这种现象就是学者们通常所说的“知识-权力垄断体制”——专家和政府相互勾连，专家的知识优势和政府的权力控制共同形成了对决策的一种垄断。[23]以前些年的合肥市垃圾处理场建设决策为例，最初附近的居民对这一决策也欣然接受，在经过所谓的专家论证后，合肥市政府最终决定使用国外先进的堆肥工艺技术。但在试运行期间，合肥市政府却发现这种工艺存在严重问题，于是没有投入正式运营就一直停到现在，耗费一亿多元的现代化垃圾处理厂最终变成了传统的垃圾填埋场，并且给当地居民的日常生活造成了极大的不便。据了解，这个垃圾处理厂之所以没有发挥效益，表面上看是因为引进的堆肥工艺超前，无法使用，实际上则是由决策论证阶段的不当所导致——专家的意见对最后的决策如此重要，可是专家却是由项目申报单位合肥市容委邀请的，并且对于专家的资格问题，合肥市计委也没有进行必要的审核。所谓的“专家”，大多都是合肥市政府里各相关部门的人员，像市计委、市环保局以及市规划局的主任、局长、处长等，其论证的效果也就可想而知了。[24]
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