形式错位：专家论证会变为专家座谈会

近些年来，党中央和国务院陆续起草和颁布了诸多政策性文件，它们都对规范重大行政决策行为给予了重视。这其中，专家论证制度几乎都被作为重大行政决策程序的一个重要制度构成而出现。比如，国务院先后出台的《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》等数部纲领性文件还专门提及了重大行政决策专家论证制度；2014年10月，中共十八届四中全会审议通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“专家论证制度”确定为重大行政决策程序的一个必经环节；2017年6月9日，国务院法制办向社会正式发布《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，更是专设一章（第四章）对专家论证制度进行了规定。这样安排的目的就是希望通过在重大行政决策过程中搭建一个专门化、规范化的制度平台，让专家能够以一个专业的、中立的角色参与到重大行政决策当中，并给予其充足的时间和物质保障，为重大行政决策的作出贡献自己的智慧，促进重大行政决策的科学化。

在已有重大行政决策程序法律文本的规定中，我们也能看出重大行政决策专家论证制度的这种“独立子系统”地位。[12]根据考察和梳理，大约有70％的法律文本介绍了重大行政决策专家论证制度，其中绝大多数都是采用一种“应当”的表述方式，并且将其与“科学性”相连接。[13]比如，《湖南省行政程序规定》第36条第1款规定：“决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。”《西安市政府重大行政决策程序规定》第16条规定：“决策事项承办单位应当组织相关领域专家或者研究咨询机构，对政府重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。”还有些法律文本甚至直接指出了创设重大行政决策专家论证制度的目的，比如，《上海市重大行政决策程序暂行规定》第5条规定：“决策事项涉及专业性、技术性较强的问题需要依靠专业人员、专业机构作出判断的，除情况紧急需要立即作出决定的情形外，应当组织专家论证。”另外，由国务院法制办发布的《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》也属于此类情况，其在第20条第1款明确规定：“专业性、技术性较强的决策事项，需要进行专家论证的，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证必要性、可行性、科学性等。”

在我国一些其他领域的法律文本中，经常会将座谈会、论证会作为一对并列概念来使用。例如，《立法法》第67条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会等多种形式。”然而，从语义学和立法技术的角度来看，这两个概念应当是有所区别的，因为假如没有区别，就没有必要在立法上对它们加以逐个列举。[14]对重大行政决策而言，专家座谈会只是决策主体用来听取专家意见的一种方式，它尚不能构成一个独立的程序系统。这就决定了其形式往往比较宽松，事后也并不需要出具什么正式的、规范的报告，对决策主体也缺乏一定拘束力。专家论证会则不同，其任务是对已经起草完毕的初步决策方案进行科学上的论证，是一个完全意义的、独立的程序系统。因此，其形式必须十分正式，事后也必须出具一个非常正式的、规范的报告，并且这个报告对决策主体还具有很强的拘束力，通常是决策主体对初步决策方案进一步修改和完善的依据。(www.xing528.com)

然而，在我国某些实践中，在重大行政决策方案起草完毕后，有些决策承办单位虽然也组织进行了专家论证会，但无论是在论证的形式上，还是在论证结果的实效上，实际上都开成了专家座谈会，不能构成一个完整意义上的程序系统。“专家论证在我国行政决策中虽然有着非常重要的作用，但当前由于没有规则，不少的论证会开成了座谈会，专家也不出具专业论证报告，只是口头发表意见。”[15]以云南省怒江水电开发规划决策为例，虽然政府在初期采用招标的方式将规划的起草权交由北京勘测设计研究院和华东勘测设计研究院来负责，在实际上已经引入了专家的力量，但由于地方政府、电力企业和勘测设计院之间的“良好合作”，使得《怒江中下游水电规划报告》迅速获得通过。这引起了部分民间人士和专家学者的质疑。对此，在2003年9月，国家环保总局主持召开了第一次专家论证会，邀请了许多环保领域和地质领域的专家，他们几乎都对规划报告提出了激烈抗议。紧接着，云南省环保局在昆明主持召开了第二次专家论证会，邀请了许多水电领域的专家，他们却一边倒地对规划报告表示赞成。需要特别指出的是，这两次专家论证会由于都具有很强的功利性，它们组织得都非常匆忙，给予专家准备和考察的时间并不多，这使专家的知识含金量大打折扣，而对于论证会中仅有的一些反对意见，组织者通常也是置之不理。[16]云南省的这次怒江水电规划决策专家论证会在实质上就是一种典型的形式错位，没有把握住专家论证制度的核心。难怪一些媒体人士会把它戏称为“一场挑选专家的游戏”，有些媒体甚至还披露这种“什么单位请什么人”的做法在整个怒江决策过程中非常多见。[17]