在传统上，人们将经济学中的“经济人”假设移植到管理学领域，认为政府也是一个具有完全理性、全知全能的公共行政组织，由此政府的管理都是完美无缺的。这种完全理性的标准假设影响深远，以至于“政府有足够的智慧和能力来单独处理各种各样的公共事务”被人们渲染得淋漓尽致。[3]对此，美国学者赫伯特·西蒙提出了“有限理性”理论，对古典经济学理论的经济人具有完全理性的观点进行了批驳。有限理性的基本观点是人的信息加工和计算能力是有限的，因此由人组成的任何组织都无法按照完全理性的模式去行动，既然任何由人组成的组织都有其局限性，作为公共行政组织的政府当然也不例外。那种认为政府完全理性、全知全能的观点，不仅误导了政府，而且也使公众对政府管理产生过高的期望。[4]有限理性在政府管理领域主要体现在如下几个方面：一是知识的不完备性；二是信息的不完全性；三是价值观的导向性；四是官僚体制的科层性。虽然完全理性是不可能的，但政府并不能因此降低对公众的责任感和使命感，相反，政府更应该积极、主动地去改善自身的管理环境和条件，通过吸收社会专家的参与，实行以知识为基础的管理，继而最大限度地拓展政府的有限理性。[5]
对于重大行政决策而言，它也是政府进行管理的一种方式，在本质上也是一种公共行政行为。因此，政府在作出重大行政决策时也会面临着有限理性的问题。另外，在现有的行政法学体系下，重大行政决策虽然还是一个全新的概念，内涵和外延都没有最终确定下来，但从已有的研究来看，学者们大都认为重大行政决策是一个非常重要的行政职权活动，其位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，所涉及的事务也都比较复杂，并且往往对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响。[6]重大行政决策的这种特殊属性更加剧了决策主体理性的局限性，同时也决定了采取相关措施补强决策主体理性的必要性，重大行政决策专家论证制度便是在这种背景下应运而生。这些参与到决策论证当中的专家往往因其受过专门知识的训练或在某一领域中经过了长年累月的系统实践而具有相当程度的专业理性。这种专业理性能够为决策主体提供一定的智力支持和帮扶，弥补其理性上的不足，继而共同促进重大行政决策的科学化。正如王锡锌教授所言：“专家能够在认定所要达到决策目标的手段、评估每种手段实现决策的有效程度、挑选能最大限度实现所欲决策目标的方案等方面提供理性支持。”[7](www.xing528.com)
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