重视利益相关者意见，实现有效参与的关键

公众参与理应具有强劲的博弈能力，它不仅可以对行政权的行使进行程序上的约束，而且还能够对其的作出产生实质性的影响。如此，方能形成公众与政府间的合作、制衡关系，继而促进公共行政的民主性和科学性。[32]在前两部分，我们讨论的主要是公众参与对重大行政决策程序上的约束，而这里的反馈机制则是一种实体上的影响。对此，今后应当在如下两个方面加快构建和完善。

（1）应当建立意见归纳、整理机制，并根据一定的标准，作出不同的处理和回应。“广泛的民意表达在给行政系统输入大量信息的同时，也使利益整合和政策输出的难度成倍地增加了。”[33]对此，决策机关可以按照一定的标准，对来自不同参与形式的公众意见进行归纳和整理，并根据不同的情况采取灵活、务实的方式进行反馈。对合理的意见，应予以采纳或部分采纳，并在决策中予以反映；对不合理的意见，则应决定不予以采纳，但同时要将不采纳的结果告知相关公众，而且还要向他们说明不予采纳的理由。至于告知和说明理由的具体方式，则应当根据参与形式的不同而定。具体而言，对于来自“网络征求”这一形式的意见，决策主体有条件、有能力进行逐条回复的，则应当尽量进行逐条回复，不能的，则可以考虑通过举行新闻发布会的方式来进行集中通报和说明[34]；对于来自“座谈会、协商会”这一形式的意见，决策主体应当通过电话、信函、邮件、传真等方式进行“一对一”地解释和说明；而对于那些来自“基层、社区访谈”这一形式的意见，决策主体则必须采取“面对面”的方式来进行反馈（参见图3-3）。

图3-3　重大行政决策公众参与制度的意见反馈机制

（2）应当为公众参与提供完善、畅通的救济路径，换而言之，一旦公众对决策主体未采纳自己意见的决定不服，或者对决策主体所阐述的解释理由不服，或者决策主体根本就没有说明理由时，公众就可以通过一些法定的救济路径来维护自身的重大行政决策参与权。无救济即无权利，设置一个健全、科学、有效的公众参与权救济体系，对重大行政决策公众参与制度走向实质化，至关重要！总体而言，在我国，根据目前的法律法规，对公众重大行政决策参与权的救济路径主要有三个：一则申诉，即公众可以向决策主体的内部相关部门进行申诉，请求其再次考虑自己所提出的意见，或者对不采纳决定重新进行相关解释和说明。这是公众对自身参与权展开救济的一个前置性程序；二则行政复议，即如果公众对申诉后的处理结果仍然不服，则可以向决策主体的上级机关或所属一级政府申请复议，寻求进一步救济；三则行政诉讼，即如果公众对行政复议机关所作的复议决定又不服，则可以向人民法院提起行政诉讼。当然，公众也可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。因为，公众参与虽然只是一个程序性的权利，但它却可以对一些行政实体问题产生非常重大的影响，“公众完全可以以程序违法为由，对政府机关不履行满足行政参与权义务的行为提起行政诉讼”。[35]

重大行政决策公众参与制度的构建是一项复杂的系统工程，其主要围绕着参与主体、参与形式以及参与效果这三大基本要素而展开。尽管我们在前文中已经对上述要素进行了比较详细的设计，但为了确保它们的顺利实施，继而实现重大行政决策公众参与制度预设之目的，还需要一系列相关配套举措予以跟进。

第一，培育社会公众的公共理性。公共理性相当于参与者的“大脑”。如果大家在参与的过程中都只是自私地维护狭隘的个人利益，缺乏公共关怀，那么反而会窒碍行政决策活动的正常、有序开展。因此，应该加强日常宣传和教育，着力培育社会公众的平等、合作、自治、互助、宽容、奉献、责任等公共理性。如此，方能使公众参与制度发挥其创设初衷。正如托克维尔所言，如果民众都能够明白事理并且对治理他们自己的事务富有经验，民主体制就能够运转良好。[36]

第二，做好政府信息的公开工作。政府信息相当于参与者的“眼睛”。信息公开是公众参与的前提和保障，如果没有必要的信息，参与者知识的运用就会变得非常困难，这将极大地约束参与者的行动能力。[37]因此，有必要加强政府的信息公开，以使公众能够更加有效地参与到决策当中，并最大限度地发挥建言献策之功能。“在重大行政决策方案起草过程中，向社会公众公开相关信息，以确保利益受到影响的人能够意识到自己的利益受到影响并能及时参与到对重大行政决策的评论中来。”[38]至于公开的信息范围，则应当主要包括参与前的决策草案内容和参与时间、方式以及地点等详情；参与过程中的参与主体情况、各方意见表达情况等；参与后的意见处理情况、决策方案修正版内容等。[39]

第三，提升利益代表组织化程度。组织团体相当于参与者的“机体”。众所周知，个人参与决策，并同政府展开博弈和协商的能力通常是有限的。“利益分散是多元社会个体有效参与的障碍……社会中各种利益的组织化，也正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。”[40]因此，在利益多元化的时代，个人的利益往往需要组织化的方式来进行整合和表达。这就要求必须完善我国的社团登记制度，放宽社团成立条件，使公民能够更加方便地组织社会团体，并通过这些社会团体来更加积极、有效地行使参与权，继而维护自身合法权益。

[1]对此，尹文嘉认为：非规范化的公众参与还可能引发与政府系统的矛盾，可能与公共利益相偏离，可能对社会控制产生一定的威胁等；Kettering Foundation的研究则显示：公众更广泛的参与权利和公职人员作为行政决策者的特权之间存在着一种“必然的紧张关系”。可参见尹文嘉：“公众参与公共决策的风险及调控”，载《领导科学》2012年第27期；Kettering Foundation，A View from State and Local Policy Makers，Dayton，OH：Kettering Foundation.The Public's Role in the Policy Process.

[2]王旭：“公民参与行政的风险及法律规制”，载《中国社会科学》2016年第6期。

[3]我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”另外，一些行政单行法律规范和地方政府颁布的行政程序规定以及重大行政决策程序规章都对公众参与公权力的行使作了大致的规定。

[4]参见浦兴祖、洪涛：《西方政治学说史》，复旦大学出版社2001年版，第40页。

[5]参见常修泽：“中国下一个30年改革的理论探讨——‘人本体制论’角度的思考”，载《上海大学学报（社会科学版）》2009年第3期。

[6]张维垲：“西方民主嬗变的历史叙事”，载《福建论坛（人文社会科学版）》2013年第6期。

[7]另外，从心理学的角度来分析，在很多时候，参与比结果更重要：参与某一过程会增强参与者正当性的感觉，而与结果是否最终有利于这些参与者无关，换言之，对于利害关系人来说，过程才是最重要的。具体可参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第40页。

[8]参见陈尧：“西方参与式民主：理论逻辑与限度”，载《政治学研究》2014年第3期。

[9]参见[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第158页。

[10]参见肖北庚：“论协商民主在行政决策机制中的引入”，载《时代法学》2009年第5期。

[11]柏拉图曾言：“做了统治者，他们就要报酬，因为在治理技术范围内，他拿出了自己的全部能力努力工作，都不是为自己，而是为了所治理的对象。”参见[古希腊]柏拉图：《理想国》，郭斌和等译，商务印书馆1986年版，第30页。亚里士多德也曾言：“最早的城邦由国王治理。”参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，颜一等译，中国人民大学出版社2003年版，第3页。

[12]何翔舟、金潇：“公共治理理论的发展及其中国定位”，载《学术月刊》2014年第8期。

[13]Pierre J，Debating Governance：Authority，Steering and Democracy，Oxford University Press，2000，p.3.

[14]参见高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[15]刘淑妍、朱德米：“当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价研究”，载《中国行政管理》2015年第6期。

[16]参见王万华：“重大行政决策中的公众参与制度构建”，载《中国浙江省委党校学报》2014年第5期。

[17]邓青波：“听证会：有公开才有公正”，载《人民代表报》2007年9月25日。(www.xing528.com)

[18]辛方坤、孙荣：“环境治理中的公众参与——授权合作的‘嘉兴模式’研究”，载《上海行政学院学报》2016年第4期。

[19]肖泽晟：“从公众参与到利益衡量和理由说明——重大公共资源配置行政决策程序法治化的方向”，载《法学杂志》2013年第9期。

[20]参见源清智库：“广东茂名PX事件舆情分析”，载《经济导刊》2014年第6期。

[21]李拯：“以更细致工作化解PX焦虑”，载《人民日报》2014年4月2日。

[22]邓佑文：“论公众行政参与权的权力性”，载《政治与法律》2015年第10期。

[23]柳经纬：“从权利救济看我国法律体系的完善”，载《比较法研究》2014年第5期。

[24]熊远帆、陈一玙：“慎迁清水塘古玩市场”，载《湖南日报》2011年3月7日。

[25]See Simon Bell，Stephen Morse，Resilient Participation：Saving the human Project？Routledge 2012，p.10.

[26]在国外，新加坡的裕廊岛PX工厂、日本的横滨PX生产基地之所以能够赢得绝大多数民众支持，并取得成功，就是最广泛地吸引社会普通公众的参与。比如，邀请群众参观生产车间、设置“公众参观日”、创建群众代表监督会等；在国内，福建漳州的PX项目也得到了95％的居民支持，这主要是源于“过细的群众工作”，不仅充分公开信息，而且选派代表远赴日本、新加坡实地参观。上述这些都表明，知识普及、信息披露只是迈出了第一步，使公众广泛地参与和互动才更能赋予项目的民主性，使其获得民众支持。

[27]对于听证会，由于大多数法律文本通常都设计得比较详细，在这里就不再赘述。

[28]刘平等：“上海市重大行政决策程序研究报告”，载《政府法制研究》2009年第3期。

[29][美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第158页。

[30]参见许玉镇、肖俏：“我国重大民生决策中的公众参与推进路径探析”，载《贵州省党校学报》2018年第1期。

[31]唐晓阳、代凯：“政务公开与公众参与的运用策略——以广州市荔湾区旧城改造决策为例”，载《领导科学》2016年第14期。

[32]实质化的公众参与能够塑造有序的公共生活，塑造一种新型的政府与社会的沟通形态，并能够通过这种民主参与治理的技术手段，提升官僚体系的理性化程度。

[33]曾志敏、李乐：“论公共理性决策模型的理论构建”，载《公共管理学报》2014年第2期。

[34]一些政府部门在微博、政务直通车等网络平台上回应公众的诉求时答非所问或者千篇一律，使参与平台流于形式，有些甚至被称为“神回复”“僵尸性回复”。例如，一位网民向“昆明市长热线”的微博账号提问当地的PX项目有没有进行听证，而昆明市政府则回复：“项目建设和生产过程中将本着对人民高度负责的精神，在相关区域设置环境监测网络，加强对企业全过程的监督检查，严格进行监测监管，确保企业达标排放。”

[35]张辉：“美国环境公众参与理论及其对中国的启示”，载《现代法学》2015年第4期。

[36][美]托克维尔：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1988年版，第76页。

[37]参见姚坚：“论重大行政决策过程信息公开”，载《当代法学》2017年第5期。

[38]See RheeWill，“Entitled to Be Heard：Improving Evidence-Based Policy Making through Audience and Public Reason”，85 Ind.L.J.1315，1317～1318（2010）.

[39]夏金莱：“论行政决策公开——从公众参与行政决策的视角”，载《河南财经政法大学学报》2014年第4期。

[40]王锡锌：“利益组织化、公众参与和个体权利保障”，载《东方法学》2008年第4期。