确立利益相关者标准，促进参与主体普遍化

公众参与在西方又被称为“利益相关者参与”，这其中的“利益相关者”即是它们判断和决定究竟由哪些代表来参与行政的一个重要标准。于重大行政决策而言，所谓“利益相关者”，主要是指那些积极参与到重大行政决策中来的任何个人、企业或组织，既包括那些利益可能受到重大行政决策执行影响的任何个人、企业或组织，也包括那些可能对重大行政决策的目标和结果施加影响的，对重大行政决策有兴趣的任何个人、企业或组织。[25]可以看出，这个“利益相关者”的范围是十分广泛的，其能够在最大程度上保护所有潜在利益相关者的参与权，这对实现重大行政决策的民主化、科学化目标至关重要。[26]故此，在我国，为了解决重大行政决策公众参与制度在立法和实践上的现实困境，也十分有必要在参与者的确定标准上正式引入和确立“利益相关者”规则，即“可能受到有利影响的个人、企业或组织”“可能受到不利影响的个人、企业或组织”以及“可能对决策施加影响的个人、企业或组织”等所有与重大行政决策可能产生关联的个人、企业或组织，都属于这一主体范围，都有权参与到重大行政决策方案起草当中。

确定“利益相关者”标准，进而划定参与者的范围，只是第一步。为了确保重大行政决策公众参与制度的顺利有效运行，进而使广大社会公众的参与的功效实现最大化、实质化，我们还需要根据每个人与重大行政决策的利益相关联程度对“利益相关者”作出一定的类型划分，这对确定他们各自的参与方式以及路径都有着非常重要的影响——在过往，决策者大都是一刀切地采取一种被动型的遴选方式，即主要由行政机关单方面来决定谁能来参与、谁不能来参与，广东茂名市先前采取的就是这个做法。而现在，我们则可以考虑依据一定的标准，对“利益相关者”进行适当的划分，并根据“利益相关者”程度和类型的不同，分别采取被动遴选、主动申请以及两者相结合的方式来进行。以“是否在A市B区C街道办某处修建××化工厂的决策”为例，整个A市的社会公众、企业或组织都有可能成为潜在的利益相关者，但毫无疑问，B区中与选址较近的周围居民、企业或组织才是直接的利益相关者，而这其中，C街道办的所有居民、企业或组织又是最为密切的利益相关者。这就决定了，对于C街道办的居民，我们可以采取“主动申请”的方式来确定，换而言之，只要他们向决策者实施了申请，就可以进行参与；对于B区其他居民、企业或组织，则可以采取“主动申请+被动遴选”相结合的方式来确定，即先由他们个人实施申请，然后再由决策者依据一定的标准在他们当中进行遴选；而对于A市其他居民、企业或组织，只能采取一种“被动遴选”的方式来确定，也就是由决策者先制定好相关的选择标准，再视重大行政决策的相关情况来决定到底哪些居民、企业或组织可以进行参与（参见图3-2）。当然，在此处，我们主要是以简单的“距离远近”来划分不同程度的利益相关者。需要特备指出的是，这仅仅是众多划分方式的一种，根据重大行政决策内容的不同，我们还可以依据很多标准来进行判断和确定，在这里就不再一一赘述。

图3-2　参与主体的类型划分及确定方式(www.xing528.com)

注：此种确定标准仅针对“座谈会”“协商会”以及“社区、基层访谈”等直接参与形式。