参与效果实现优化不够理想

行政参与权是一项具有权力性质的权利，它必须对行政主体具有很强的约束力才会实现该项权利的初衷。具体到重大行政决策而言，公众参与对重大行政决策的作出必须产生实质性的影响，决策主体也理应建立一个良好的公众参与反馈机制[22]——对于通过各种形式所收集到的信息与社会公众意见，决策主体必须加以归纳和整理，对于社会公众提供的合理、有效的信息，行政主体应当予以采用；对于公众表达的不正当利益诉求，行政主体虽然可以不予以满足，但是必须向他们说明理由，通过特定途径进行解释说明，并向他们提供相应的救济路径。

从立法考察的结果来看，我国现行绝大多数的重大行政决策程序法律文本（除《青海省重大行政决策程序规定》外）都对“参与效果”进行了规定，但从规定的内容来看，显然还不尽人意，一个健全、良好的公众参与反馈机制并没有形成起来（参见表3-2）。比如，《浙江省重大行政决策程序规定》虽然对“信息归纳和整理”进行了规定，但是没有对后续的“意见处理情况”作出说明；《内蒙古自治权重大行政决策程序规定》虽然对“意见处理情况”进行了规定，但是对先前的“信息归纳和整理”没有提及；另外，还需指出的是，几乎全部的重大行政决策程序法律文本都没有对“公众参与权的救济”进行规定，这显然是不合理的。殊不知，“无救济即无权利”，如果不能为人民的权利提供有效的法律救济，那么任何关于人民权利的宣言都最终难以发挥其预设的功效。[23]

表3-2　几个省一级重大行政决策程序法律文本对“参与效果”的规定(www.xing528.com)

以“长沙市古玩市场搬迁决策”为例，2011年2月18日，为了进行规范管理，推动长沙市文化产业的健康发展，长沙市政府作出了将清水塘古玩市场整体搬迁至天心阁古玩艺术品市场的决策，并在社会民众提出诸多反对性意见和建设性想法的前提下，予以强制性执行，最终引发社会民意的强烈反弹，甚至有些业主还出现了比较过激的反应——最近30年，在长沙市，涌现了不少古玩市场。但绝大多数古玩市场的规模并不是太大，经营状况也不是很理想，唯一能够形成品牌，并在国内有一定影响力的，只有清水塘古玩市场这一家。而这个市场之所以能够别开生面、独树一帜，主要在于其极为优越的地理位置（依托湖南“红色湘区”旧址，紧临市博物馆、省博物馆、省展览馆）和相对良好的经营策略。然而，随着市场规模的不断扩大，经营业主和古玩客户的数量不断增多，原有的清水塘古玩市场规模已经无法消化。这就导致一些古玩地摊的不断出现，对长沙市的城市形象造成了一定负面影响。对此，长沙市政府经研究提出了“将清水塘古玩市场整体搬迁至天心阁古玩艺术品市场”的打算，并向长沙市广大社会公众征求意见。清水塘古玩市场的大部分业主几乎都反对市场的整体搬迁，并通过《报告》、网络等形式向长沙市政府提出他们的主张和见解。比如，有的业主曾表示：“清水塘古玩一条街已经是一个知名的文化品牌，能不拆，最好别拆，实在要搬迁，还是要整体搬迁，不要四分五裂。”另外，也有不少的专家站出来，对长沙市的该项决策提出了自己的忧虑，他们指出：一个市场的形成需要有很多复杂的因素，并不是说建个房子就能形成的。此种搬迁并不是最好的选择。然而，对于上述这些比较具有建设性的意见，长沙市政府并没有进行有效的归纳和整理，也没有对此作出任何形式的回应，并直接予以强制执行。从后期的发展来看，此次搬迁并没有很好地促进长沙市文化产业的发展，反而造成了现有资源的极大浪费以及不可估量的损失。[24]可见，要想让公众的参与真正能够对重大行政决策产生影响，就必须着力构建一个完善的公众意见反馈机制，使其参与效果实质化。