参与形式设计缺乏具体性

公众参与重大行政决策需要有具体的形式，让他们的意见和想法能够准确、无误地传达到决策者那里。“运用怎样的有效参与方式或途径，促进公民参与是公众参与理论的核心问题之一。”[18]然而，由于利益关联程度的不同，并不是所有的公众都必须通过同样的制度载体来实现参与。这样不仅会落人口实，而且还会使既有的参与效果深受影响。因此，必须构建多元化的参与形式，并对它们的要素进行缜密设计。“不同类型的参与形式往往适合于不同利益相关者群体，如果提供给利益相关者参与的形式不合适，就可能导致参与的效果大打折扣。”[19]

我国现行重大行政决策程序法律文本基本上都对公众参与的形式进行了规定，并且涵盖的类型也比较多，甚至还创制了一些极具时代特色的形式（尽管在具体的名称表述上可能会存在些许的差异，但万变不离其宗，它们所指向的形式在本质上却是一样的）。以8个省一级的重大行政决策程序法律文本为例，据笔者梳理和统计，提及“网上征求意见”这一参与形式的法律文本共有6个，提及“座谈会”和“协商会”这些参与形式的法律文本共有7个，提及“社区基层访谈”这一参与形式的法律文本共有2个，而提及“听证会”这一参与形式的法律文本则达到了8个（参见图3-1）。但是，从具体的制度设计来看，各自规定得都往往比较简单，十分抽象。除听证会外，基本上都只是对参与形式进行了简单的提及，而对各种参与形式的适用对象、具体情形以及制度安排却付之阙如。毋庸置疑，这对实现重大行政决策过程中公民参与的有序化和实效化毫无助益。

图3-1　各参与形式被提及的法律文本个数(www.xing528.com)

以“广东茂名市PX项目决策”为例，2014年3月30日，茂名市部分群众为表达对PX项目的关切和不满，在茂名市委门前进行聚集，参与群众数量迅速增加，继而演化成为一场群体性事件。这是继厦门、大连、彭州、宁波、昆明、启东等地后，群众抗议PX项目的又一典型事例，引起社会舆论的广泛关注。然而，和以往群体性事件不同的是，茂名市政府在事先已经意识到PX项目的敏感性，并做了大量准备工作。在市民游行示威发生之前，当地政府就已经借助媒体对PX项目进行了比较大规模的宣传，试图消解社会困惑和争议。[20]2014年2月27日，《茂名日报》头版刊发了题为《茂名石化绿色高端产品走进千家万户》的文章，主要介绍了茂名石化的绿色低碳，为PX项目的宣传作舆论铺垫；紧接着，《茂名日报》又连续发表了《PX到底有没有危害》《揭开PX的神秘面纱》以及《PX项目还要不要继续发展》等一系列文章；3月17日，茂名市政府还组织相关媒体召开闭门会议，并向与会者发放了“芳烃项目宣传手册”和“茂名芳烃项目基本情况介绍”等诸多材料，就此次项目的投资规模、选址等问题向媒体做了相对详细通报；从3月18日起，《认识茂名芳烃（PX）项目》宣传视频也开始在茂名电视台和茂名石化公司电视台进行连续播放。毫无疑问，上述这些政府层面主动开展的各种宣传对茂名市普通民众了解PX项目确实发挥了一定的积极作用，但从深层次上来讲，由于参与形式的单一性和局限性，PX项目的落地上马缺少了茂名市普通社会民众的参与，这就使得政府的宣传变得“一厢情愿”，茂名市的大多数民众实际上并没有获得真正意义上的参与。正如《人民日报》的一篇评论文章所言：“如果缺少了自下而上的参与、官民平等的互动，单向度的宣传很可能被看成是‘操纵舆论’，权威解读也容易被理解成‘为决策背书’。”[21]总而言之，密集性的宣传和封闭式的参与似乎给了茂名市当地政府的官员们一种错觉，认为PX项目既然已经家喻户晓，反对的声音应该不会太大。但事后看来这并非良策，而是火上浇油。此次事件的经验教训值得我们深思。