参与主体选择公平度不足

谁能真正代表社会大众建言献策是重大行政决策方案起草前必须予以慎重对待的问题。殊不知，并不是所有的重大行政决策都需要全部的社会公众进行参与，也并非所有的公众参与都是必需的和有效的。可见，选择合适的群体参与到重大行政决策方案的起草当中是保证公众参与有效性的一个首要前提。[15]

然而，在我国现行有关重大行政决策程序的地方法律文本中，往往仅有“听取受影响公众的意见”“组织公众参与”以及“征求公众意见”等形式上的规定，而对于诸如怎样确定这些参与代表，以及确定这些参与代表的标准又是什么等一系列非常实质性的问题却作了模糊处理（参见表3-1）。这种比较模糊化的规则处理使得决策主体非常容易受到一些主观因素的影响而对参与者的选择和判定产生误差，继而导致那些在事实上本应该参与决策方案起草的人未能如愿，相反，可能对决策不感兴趣、关系不密切的人反而成了最终的参与主体。更为甚者，决策主体还经常倾向于将决策的大门向一些已经组织化、规模化的利益团体敞开，而那些未被组织化、规模较小的群体则只能徘徊在决策的大门之外，无法及时、准确地向决策者表达自己的意见和诉求。这就造成在重大行政决策方案起草的实践中，公众参与制度常常流于形式，难以发挥其实际价值和功效。[16]

表3-1　几个省一级重大行政决策程序法律文本对“参与主体”的规定(www.xing528.com)

续表

以“峨眉山风景区门票价格决策”为例，2007年8月24日，峨眉山风景区门票价格听证会在四川省峨眉山市正式举行，共有23名来自旅行社、消费者以及专家学者等各行各业的代表受邀参加了此次价格决策听证会。在听证的过程中，申请方峨眉山风景区管委会共提出了三套不同的调价申请方案，分别是：①将门票价格调至170元/人；②将门票价格调至160元/人；③将门票价格调至150元/人。最终，竟然有八成的参与代表，其中就包括所有的消费者代表，选择了第一套方案，即将门票价格由现在的120元调至170元，这种现象实在是有悖于常理。本来景点门票的价格越低，才越有利于消费者。因此，真正能够代表消费者利益来参加听证会的消费者代表，在正常情况下都应该会尽量努力争取少涨价，但参加此次听证会的8个“消费者代表”却一致地赞成多涨价。这不等于是“消费者代表”反而在坑害消费者吗？这一荒诞的现象只能表明，此种价格决策听证会中所谓的“消费者代表”，根本就不可能真正地代表消费者。我们不妨来看看这些“劝涨”代表的构成：8名消费者代表、3名旅行社代表、6名有关部门代表、3名人大及政协委员代表、3名专家学者代表。而在这仅有的8名“消费者代表”中，有4个是乐山市本地的，其中还包括峨眉山市消费者协会金秘书长。这4个“消费者代表”显然会支持涨价方案，因为在此次调价方案中本地居民享受门票上的优惠待遇并未受到任何实质性的影响。另外4个外地的“消费者代表”也并非是由外地的消费者所选出，而是由决策者自己挑选确认的，因而他们也不能真正地代表外地消费者的利益。[17]如此，我们便能够理解其中的缘故了——没有实质化的公众参与，没有针锋相对的争论，根本就不可能反映出真实的社情民意，反而会让重大行政决策背负更大的舆论压力。