公共治理理论：引入公众参与，共同治理行政决策

公共治理理论是近十几年来，经过各方不断论证、推动以及完善而逐渐发展兴盛起来的一个崭新的理论体系。可以说，公众参与政府活动的实践在很大程度上都与当代公共治理理论的指导和带动有着密不可分的联系。

关于“治理”一词的历史渊源，如果仅从字面意义上来分析，柏拉图、亚里士多德等古希腊西方先哲们就早已有过论述，[11]但若以“治理”的第一次出现作为公共治理理论的源头，显然有点不太恰当。事实上，历史上的所有统治活动都可以被认为是一种“治理”，只不过与“少一点统治和强制，多一点合作与参与”的公共治理相比，两者含义却相差甚远；现代意义上的“治理”最早发端于1989年世界银行报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》，报告中提出了大量与治理有关的观点。随后，在1992年，世界银行发布了年度报告《治理与发展》，系统阐述了关于治理的看法；同年，联合国成立了“全球治理委员会”，并创办了《全球治理》杂志。由此开始，“治理”一词迅速成为政治学、公共管理学以及行政学等众多学科探讨的热点，引发了延续至今的研究热潮。[12]

公共治理理论兴起的动因主要是西方政治学家在社会事务的管理中既看到了市场的失灵，也看到了政府的失效——“超级保姆”式的政府机构臃肿、人浮于事、服务低劣、效率低下，继而导致财政危机四伏、民怨沸腾。上述危机的出现暴露出政府理性的缺陷，昭示着政府并非万能，也会“失灵”。同时，在这一时期，西方世界中的公民社会也获得了进一步发展，各种社会组织成长壮大，并主动参与到公共事务的管理当中，以填补市场失灵、政府失灵所带来的影响。因此可以说，公共治理理论从诞生之初就是西方发达资本主义国家被动适应内外部环境变化的一种体现和改革。[13]其核心内容就是：在社会治理的过程中，政府并非“单打独斗”，各种企业、社会组织以及普通社会大众都可以参与当中，扮演着治理者的角色。各参与主体通过对话、协调与合作，平衡各方利益，增进相互了解，继而实现善治之目标，将社会治理效益最大化。[14](www.xing528.com)

于重大行政决策而言，由于其地位非常重要，位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响。如此，公共治理理论内在地要求必须在重大行政决策方案“正式出炉”之前就引入广大社会公众的力量，让决策者与社会公众达成一种合作，共同治理重大行政决策事务，以减小乃至避免因政府“失灵”所可能造成的决策失误、决策违法等风险。这就意味着重大行政决策方案的起草并不是政府机关的“独角戏”，相反，普通社会大众也能够在其中寻得一席之地，为实现国家治理体系和治理能力的现代化贡献自己的智慧与力量。