协商民主与传送带式民主的比较分析

众所周知，公众参与权是与民主政治理论相伴而生且密不可分的。回顾近代以来人类政治思想和政治实践的演变、发展历程，可以发现，围绕社会大众政治权利的斗争与讨论始终是一条主线，而这其中，关于民主政治的界定及其实现形式的摸索又是重中之重。甚至时至今日，公众参与的脉搏从未停息。

公众参与究其产生及渊源，并非肇始于近现代时期，而是一种有着悠久历史的古老政治实践活动。早在公元前6世纪到公元前5世纪的古希腊，城邦式的“多数决”统治便以“直接民主”所著称。[4]到了19世纪初，资产阶级争取权利的革命斗争在西方取得胜利，根据社会契约论，代议民主制在西方资本主义国家普遍建立。伴随着代议民主的施行，社会大众被赋予了一定的参与政治的权利，但他们并不是直接参与政治，而是通过参与选举和政治投票的方式，推选出能够反映自身利益的代表，然后再由这些被推选的代表参与到政治过程当中。因此，从本质上来讲，这种公众参与是一种间接式的参与，又被称之为“传送带式民主”。[5]

进入19世纪末20世纪初，代议制民主的弊端开始有所显现，主要表现在两个方面：一则向精英民主异化。代议民主推崇选举权，但是真正的普选权并没有赋予民众，财产资格、知识水平和其他种种门槛的设置，已将“群氓”排斥在政治之外，在很长一段时间里，享受选举权的人仅仅局限于少数经济大亨和知识精英；[6]二则难以满足社会需要。代议民主要求机械行政，行政的唯一内容就是执行法律。因此，政府在履行职权的过程中，往往仅将行政活动视为其单方意志之输送，公众并没有任何参与的空间。随着行政权的日益扩张，这种僵硬的民主日渐难以使公众感受到“主人翁”的地位，也就会招致其本能的抵触和反抗。[7]如此，一种强调公众直接参与行政过程，体现实质性民主理念的参与式民主便应运而生。可以说，参与式民主是对传统民主形式的一种批判、吸收与升华。(www.xing528.com)

然而，参与式民主也存在其难以回避的缺陷，从诞生之初，就遭到了不少质疑和批评。其往往过于强调参与的价值和意义，却忽视了参与的现实和操作。甚至，在某种程序上可以说，这种公众参与仅仅是象征性的，是一种形式上的直接参与，其不仅在权利配置上未赋予作为参与者的公众实质性的角色，而且对于怎样参与、参与效果等这些重要问题也都付之阙如。[8]20世纪80年代，民主政治理论在其沉寂与嬗变的交替之中迎来了新的理论生机——协商民主理论。这一理论转向代表了民主理念的一种新的发展趋势，是对参与式民主的一种局部继承和修正。一方面，它继承了参与式民主所彰显的理性、宽容、沟通、合作等价值观，另一方面，它又从制度设计上实现了公众的平等参与和实质参与——在协商中理解彼此偏好，继而调整自身偏好，实现偏好转换，使之与公共目标要求更加接近，以求达成共识。总而言之，协商民主是一种真正意义上的直接参与。[9]

于重大行政决策而言，其地位非常重要，位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响，并通常涉及重大社会公共利益的确认和处置。因此，必须在重大行政决策方案的起草过程中，就广泛吸收社会公众的参与，对其民主性加以补强，以为其的作出提供充分的正当性，并为其事后的执行工作提供准备，以减少不必要的麻烦和阻挠。毋庸置疑，协商民主之本质决定了其是一种最佳方案，实质性的公众参与制度也就成为一种必要！[10]在这种民主政治模式下，社会公众并不是盲目地为了参与而参与，决策者也不是盲目地为了安排而安排。相反，决策者和社会公众能够在平等地位下，进行充分协商和沟通，了解彼此偏好，继而调整自身偏好，实现偏好转换，使之与公共目标要求更加接近，以求达成共识。最终，在此基础上，决策者对社会公众的意见进行归纳、整合与处理，以实现双方之共赢。