重要行政决策的执行方式及途径

如前所述，重大行政决策属于创制规则性质的一种行为，它位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响。这即意味着重大行政决策具有多重脸谱，其载体具有多样性，[30]实践中凡属于制定规则，为行政机关行为提供依据和指导的，都属于重大行政决策的范畴。事实上，也确实如此，我国已有的各地重大行政决策立法实践，在对重大行政决策的概念进行一个基本概括的同时，也都紧接着明确列举了重大行政决策的载体，只不过在具体的种类上呈现出一定的差异而已。通过择取20个地方重大行政决策程序法律文本进行分析，[31]我们发现，重大行政决策的载体主要有行政立法、行政规则、行政规划、行政计划、重大改革措施、重大公共政策、制定或者调整政府定价和政府指导价、重大公共基础设施和公共项目建设、长期限制性措施等多种已经类型化或者尚未类型化的形式，这些行为发生在经济、文化、卫生、公共安全、教育、民生、环境、土地等众多政府职能场域（参见表2-4）。

表2-4　地方重大决策程序法律文本有关重大行政决策载体的规定

续表

需要特别指出的是，虽然各地方重大行政决策程序法律文本在具体列举重大行政决策的范围时，鲜有明确提及行政立法和行政规则的。[32]这主要是由于在实践中，这些行为早已类型化，研究和发展得比较成熟，我国相关部门已经制定了相应的法律文本对它们进行法律规制。比如，行政立法领域的法律有《立法法》《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》等；行政规则领域的法律有《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》《广西壮族自治区行政规范性文件制定程序规定》以及《云南省行政规范性文件制定和备案办法》等。但是，从各地方重大行政决策程序法律文本的具体表述来看，实质上也是将行政立法、行政规则等行为纳入重大行政决策的概念范畴之中。比如，《无锡市重大行政决策程序规定》第2条规定：“市、市（县）、区人民政府（以下统称为政府）重大行政决策的作出、执行和监督，适用本规定。地方性法规草案、政府规章、规范性文件的制定和突发事件的应对等决策程序，按照有关法律法规的规定执行。”类似的还有《南通市人民政府重大行政决策程序规定》和《德州市重大行政决策程序规定》等重大行政决策程序法律文本。之所以作出这种判断，主要是因为如果行政立法、行政规则不属于重大行政决策的概念范畴的话，立法就没有采取单独法条或条款的形式对它们突出强调。立法的意旨主要是想让它们尽可能地适用已有的法律而不是将它们排除在重大行政决策的概念范畴之外。

[1]通过对已有行政决策研究方面文献的梳理，我们发现，我国多数学者在对重大行政决策的各项程序制度以及责任追究展开研究时，大部分都直接回避了重大行政决策的概念界定问题。这事实上也反映出重大行政决策概念界定上的高难度性。

[2]参见肖北庚、王伟：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第24页。

[3][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第557～558页。

[4]韩春晖：“从‘行政国家’到‘法治政府’？——我国行政法治中的国家形象研究”，载《中国法学》2010年第6期。

[5]吕成：“行政法学方法论之比较——以行政决策作为分析对象”，载《大连大学学报》2010年第1期。

[6]在日本，“行政过程”一词首现于今村成和1966年所著的《行政法入门》，在该书中，今村教授率先以“行政过程中的个人地位”单独作为一个章节。随后，远藤博也于1969年公开发表了《复数当事人的行政行为——行政过程论的尝试》。盐野宏在1972年发表的“行政作用论”一文中开始论及行政过程论。此后，以远藤博也、盐野宏为代表的日本学者开始在其著作之中大篇幅地论及行政过程或者行政过程论。及至20世纪80年代，行政过程及其行政过程论已经成为日本行政法学教科书中的重要构成部分，引领日本行政法学未来发展的走向。参见江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第173页。

[7]戴建华：“作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察”，载《政法论坛》2012年第1期。

[8]江利红：“以行政过程为中心重构行政法学理论体系”，载《法学》2012年第3期。

[9]参见刘平等：“上海市重大行政决策程序研究报告”，载《政府法制研究》2009年第3期。

[10]See Cooper Terry L.The Responsible Administrator 3rded，San Francisco Jossey-Bass Publisher，1990.

[11]参见周叶中：“论重大行政决策问责机制的构建”，载《广东社会科学》2015年第2期。

[12]熊樟林：“重大行政决策概念证伪及其补证”，载《中国法学》2015年第3期。

[13]应急性重大行政决策由于性质的特殊性，一般受专门程序的调整。

[14]另外，中国行政法学体系也主要是围绕行政行为这一中心而建构。其中，行政主体理论所要解决的问题是谁（Who）作出行政行为；行政程序理论是为了解决如何（How）作出行政行为；行政救济理论则是为了解决行政行为作出的效果（Result）问题。参见江国华：“从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移”，载《当代法学》2015年第4期。

[15]李大勇：“行政行为分类的逻辑考量”，载《法律科学》2013年第5期。(www.xing528.com)

[16]参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第38～70页。

[17]林明锵：“论型式化行政行为与未型式化之行政行为”，载翁岳生主编：《当代公法理论》，月旦出版社1993年版，第347页。

[18]参见周佑勇主编：《行政法原论》（第2版），中国方正出版社2005年版，第174页。

[19]熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第13页。

[20]杨海坤、蔡翔：“行政行为概念的考证分析和重新建构”，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期。

[21]周佑勇：《行政法原论》（第2版），中国方正出版社2005年版，第320、326页。

[22]参见江国华编：《中国行政法总论》，武汉大学出版社2012年版，第176页。

[23]参见江国华编：《中国行政法总论》，武汉大学出版社2012年版，第170页。

[24]参见江利红：“论行政法实施过程的全面动态考察”，载《当代法学》2013年第3期。

[25]田勇军：“行政法理论革新呼唤‘最佳行政’”，载《北方法学》2018年第1期。

[26]应松年：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2017年版，第299页。

[27]江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2017年版，第293页。

[28]参见王名扬：《美国行政法》（上册）中国法制出版社2005年版，第60页。

[29]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第89页。

[30]参见戢浩飞、肖登辉：“行政决策类型化初探——基于100份政府常务会议纪要样本的分析”，载《领导科学论坛》2017年第9期。

[31]它们包括8个省一级法律文本，即《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》（2013年）、《宁夏回族自治区重大行政决策规则》（2015年）、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》（2015年）、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》（2015年）、《浙江省重大行政决策程序规定》（2015年）、《辽宁省重大行政决策程序规定》（2015年）、《云南省重大行政决策程序规定》（2016年）、《上海市重大行政决策程序暂行规定》（2016年）；还包括12个市一级法律文本，即《苏州市重大行政决策程序规定》（2013年）、《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》（2015年）、《邯郸市重大行政决策程序规定》（2015年）、《西安市政府重大行政决策程序规定》（2015年）、《无锡市重大行政决策程序规定》（2015年）、《南宁市重大行政决策程序规定》（2016年）、《沈阳市重大行政决策程序规定》（2016年）、《鞍山市人民政府重大行政决策程序规定》（2016年）、《沧州市重大行政决策程序规定》（2017年）、《德州市重大行政决策程序规定》（2017年）、《昆明市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）、《南通市人民政府重大行政决策程序规定》（2017年）。

[32]只有个别法律文本明确提及，如《南宁市重大行政决策程序规定》第4条第1款明确规定：“政府重大行政决策包括以下事项：提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件。”