将行政过程论导入行政法学研究的理论价值

行政行为作为行政法学的一个核心范畴，在我国，还是一个舶来品，主要引自于西方国家的“行政行为形式论”——行政行为最早出现在大革命后的法国，随后德国的行政法学鼻祖奥托·迈耶在19世纪后半叶将此概念引入德国，并将其逐步精密化，并以此来架构整个行政法学体系，进而形成了盛极一时的“行政行为形式论”。之后，日本的一些行政法学者又将这一研究方法引入其国，并为我国的一些早期行政法学者所借鉴。自从1983年我国第一本行政法学统编教材《行政法概要》使用了行政行为这个概念后，加之受当时我国台湾地区行政法学理论的影响，行政行为逐渐成了我国现有行政法学理论体系中的一个核心概念，其在中国行政法学研究中占据着举足轻重的地位，甚至整个行政法学体系都是以其为核心而建构的，行政行为亦逐步成为中国行政法学的立论中心。

所谓“行政行为论”，即指对行政机关的各种行为方式予以法律上的类型化，不同类的行政行为，其特点、构成要件以及效力和适用等都会呈现出一定的差异，并通过此构建起对行政权力合法性控制的一整套行政法体系。[14]该种理论主要源自于类型化的研究方法——科学最基本的假设是：大自然本身是有秩序的，科学研究的目的就是发现这种秩序并进行秩序化的活动，而类型化就是这种秩序化活动的一种重要表现。“每一门科学研究的领域中都存在着无数的研究对象，科学研究的任务则是揭示每一类对象的内在本质和它们之间的内在联系与区别，这就需要以类型化为基础。”[15]基于这种认知，对行政机关纷繁复杂的行为方式进行分类并予以类型化就成了很多国家行政法学的一个重要研究方法。[16]

“行政行为形式论”对行政法学的研究和行政法学体系的构建所具有的价值和意义是不言而喻的。[17]然而，其弊端也十分突出，主要表现在如下两个方面：一是无法容纳一些新的行为方式。依据传统行政法学理论，行政机关的一个活动要想成为行政行为，必须同时具备四个要件，即主体要件、权力要件、内容要件、形式要件。[18]可以看出，行政行为概念隐含权力性因素，而单方性与强制性构成权力的两个基本特征。这就意味着行政行为是由行政主体单方意志所作出的，行政主体与相对人之间构成一种“命令与服从”的关系。[19]然而，随着社会的不断发展和进步，行政事务变得日趋繁杂且日益专业化，由此催生了行政机关行为方式的多样化，一些新型的行为方式不断涌现，如行政协商、行政合同以及行政指导等。面对这些新的变化，传统的行政法学理论，显然已经难以涵括！这些新型的行为方式虽然都体现了现代行政的“服务与合作”的精神，符合时代潮流，但或因欠缺权力要件，不具有强制力，或因欠缺内容要件，不具有法律效果，都很难被纳入行政行为的外延范围内，进而很难被纳入行政法学研究范围之中；二是容易造成研究上的僵化。“行政行为形式论”极易使人们在对行政行为的认识上形成一种比较固定的、先入为主的思维模式，即每当实践中出现一种新的行为方式时，人们便会不禁地问道，这一行为到底是抽象行政行为还是具体行政行为？是外部行政行为还是内部行政行为？是行政立法……还是行政规划……最终的妥协之道则是牵强地将其纳入那些已类型化的行政行为之中。在目前，我国已经有一些学者开始意识到这一问题，并提出了两种主要的解决路径，即重构行政行为之概念本身、寻求行政行为之相平行法学术语。

（1）重构行政行为之概念本身。如上所述，传统行政法学对行政行为的概念界定过于狭隘，致使其外延范围过于窄小，难以将一些新型的行为方式纳入其中，使它们长期游离于行政法学的研究范围之外。对此，学者们能够首先想到的解决路径无外乎是对行政行为的概念本身进行重构，亦即“对症下药”。学界现在比较盛行的方式主要有两种，即采取“剥笋式”逐渐缩小行政行为之外延和采取“盖楼式”逐渐扩大行政行为之外延。[20]第一种方式是指先对行政行为的概念进行明确界定，之后出现一个新型的行为方式，再进行逐个分析与研究；第二种方式是指对行政行为的概念先不予以明确界定，之后出现一个新型行为方式，就纳入其范畴之中，然后再进行统一分析与研究。从表象上看，这两种方式似乎都很切合实际，但他们却忽视了一些关键因素，即行政行为不仅是一个法学概念，亦是一个法律概念，对它进行概念重构会面临学理上和制度上的双重阻力，难度可想而知。一是学理上的阻力。行政行为作为一个法学概念，始终伴随着中国行政法的发展与完善而前行，在中国行政法学界盛行数十年。中国的行政法学体系也主要是以其为核心而展开的，行政行为的概念已深入大家脑海之中。倘若对其概念进行重构，所面临的学理上的阻力十分巨大；二是制度上的阻力。行政行为作为一个法律概念，在《行政诉讼法》中有经明文规定，怎么可能随便进行而且经常进行重构呢？如果我们想要经常对行政行为这个法律术语的概念进行重构就必须首先修改相应的法律，阻力可想而知。因此，解决现在行政行为概念所面临的困境，对行政行为概念本身进行重构，显然是很难行得通的，即使能够行得通，其进度也是极其缓慢的，难以满足我国行政法治实践变革的迫切需求。(www.xing528.com)

（2）寻求行政行为之相平行法学术语。对行政行为概念本身进行重构，在中国目前的境遇下很难行得通，对于困境的解决，显然不是一个理想路径。为解决上述问题，一些学者冥思苦想，又提出寻找行政行为之相平行法学术语，“行政相关行为”“其他行政行为”“准行政行为”等概念便应运而生，这也是目前行政法学界比较盛行的观点。[21]总之，他们为这些虽是行政主体为了履行职务所为，却不具备行政行为完整构成要件的新型行为方式找到了一个“安家之所”，将其纳入“行政相关行为”“其他行政行为”“准行政行为”等法学术语的外延之中。殊不知，拆东墙补西墙，临时救济，并不是根本之道。“行政相关行为”“其他行政行为”“准行政行为”这些提法也日益饱受批评。细想想，行政行为作为一个法律概念，怎可随随便便就在其中加入修饰词呢？这显然与法律概念的确定性和规范性相不符。即使退一步讲，我们暂且承认“行政相关行为”“其他行政行为”“准行政行为”这些法学术语的存在，那如何去给这个“相关”“其他”“准”进行一个准确界定呢？就算界定了，它的外延范围是否就足以接受以后不断涌现的新型行为方式的扩充吗？这些都是亟待解决的前置性问题。对此，持该观点的学者们并没有给出一个很好的答复。

可见，随着现代行政的发展，建构在“行政行为形式论”基础上的传统行政法学理论逐渐显现出诸多弊端，重大行政决策的出现及其引入上的体系化困境便是一个最明显的例证。因此，如何应对和满足现代行政的发展需要，是行政法学研究者所面临的一个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学研究者在对传统行政法学进行批判的同时，积极地提出了变革传统行政法学理论的新理论，其中日本的一些学者提出的行政过程论就是众多理论中比较有代表性的一个。

行政过程主要是指在法律规范的约束下，行政主体为了履行法律赋予的行政职权，实现某个行政目的，而实施的一系列由行政方式集合而成的法律状态或事实状态。[22]可以看出，行政过程论具有鲜明的时代性和全面性，它能够满足时代发展的需求，全面、细致地对各类行政法现象进行解析和规范，并将它们毫无保留地纳入行政法学的研究范围之内，进而推动行政法学研究和行政法制建设。具体而言，一方面，行政过程论将行政法学的研究对象从传统的行政行为中心主义过渡到行政过程中心主义。行政行为中心主义论是以行政行为为中心来架构行政法学体系的，它认为行政法学体系应当主要包括行政行为的主体、抽象行政行为、具体行政行为、行政相关行为、行政行为的救济。行政过程中心主义论则是以行政过程为中心来架构行政法学体系，它认为行政法学体系应当主要包括行政主体（在行政过程中所采取的行政方式的实施主体）、创制性行政过程、执行性行政过程、督导性行政过程、裁断性行政过程、行政救济（对行政过程中采取的行政方式的救济）。对此，重大行政决策主要处于创制性行政过程这一阶段；另一方面，行政过程论将行政法学的研究视角从静态扩展到动态，从微观衍生到宏观。[23]一个行政行为的作出是需要经历一系列连锁程序的，首先相关主体要创制规则以抽象出一般的行为模式，然后行政主体和行政相对人要去执行这些规则，在执行过程中还需要相关主体予以督导，最后在创制、执行或者督导过程中，如果出现纠纷争议，还需要法定主体对其进行裁断和救济。由此，可以看出，行政行为只是一个静态概念，它只是行政主体一系列连锁程序中的最终结果和表现形式，它的内涵与外延是相当狭隘的。相反，行政过程则是一个动态概念，几乎囊括了行政主体从创制规则到纠纷解决之间的一切行为。不管社会如何发展，行政机关的方式怎样改良与变化，它们都能在行政过程的宽泛外延中找到一席之地。