行政决策在行政法学体系中的地位探讨

尽管受制于“行政行为形式论”这一传统行政法学研究方法的影响，行政决策在目前的行政行为分类体系中或多或少地呈现出“无可适从”的角色定位尴尬。然而，行政决策在行政法治实践中鲜活存在的这一现实，要求我们必须努力去寻找一种负责任的理论、一种有张力的理论、一种自洽自圆的理论来承载行政决策现象的叙事和演绎，以帮助行政决策在行政法学体系中找到其应有的定位。[2]

从行政决策的起源来看，如前所述，长久以来，议会主权的理念直接导致了消极行政，政府的行政职权通常被限制在极小的范围内，并毫无自由裁量权可言。但是，随着社会问题和社会矛盾的不断增多且日益复杂化，立法机关的规则供应能力渐显不足。“议会不得不将大量的关于具体事务的大权授权诸行政机关。而其自己仅限于规定一个或多个具有永久性的法律框架。地方政府、水域管理机构和一些国有企业也被授予了立法权，他们有权制定地方性法规和部门规章。”[3]政府也由此逐渐从传统的“守夜人”角色向“从摇篮到坟墓”的无所不包者进行转变。在此过程中，政府的制度性回应则体现为：政府自己来创制法规、规章以及规划等一系列规则，行使一种“准立法权”；政府自己来裁判在行政管理中所发生的一些纠纷争议，行使一种“准司法权”；与此同时，政府在行使行政权力过程中也获得了广泛的自由裁量权。在此背景下，“行政国家”逐渐成为整个社会一道亮丽的时代风景。[4]如此，为适应行政国家及其扩权的需要，行政决策开始作为一种独立的行政方式而出现，并在行政法治实践中发挥着重要作用。

面对这一现实，一个疑问便横在广大行政法学研究者的面前：究竟该如何定位行政决策在行政法学体系中的地位呢？如何将其纳入现代行政行为体系呢？对此，现有的“行政行为形式论”由于其固有的缺陷，显然难以很好地解答这一困惑。“以‘行政行为形式论’作为方法论对行政决策加以分析有其固有的局限，‘行政行为形式论’的固有局限是其僵化性，不能有效面对非形式化的行政行为。真实的行政世界是复杂的，形式化的行政行为只能通过抽象概括才能得到，现实世界中存在的更多的是非形式化的行政行为，有时甚至是诸多形式化和非形式化行政行为之综合。”[5]故此，我们有必要打破传统行政法学的研究思维和研究进路，另辟蹊径，去借鉴和援用在日本行政法学界曾经盛极一时的“行政过程论”[6]，来化解这一窘境。具体而言，“行政过程论”认为，过往的行政法学研究大都只是静态地考察行政行为的法律效果而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注，往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去进行考量。[7]殊不知，现代行政权力的运行不再是一个个单一、孤立以及静止的行为类型，而是一系列不断运动、相互关联、具有承接性的过程。每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，并且都是整个行政权力运行过程中的一个阶段，这些过程和阶段都有着其特殊的法律意义。总而言之，“行政过程论”并不否认行政行为的概念及其意义，只是主张用一种动态、全面以及联系的视角来观察行政机关行政权力的运行。“行政法学必须将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，而且应注重统一行政过程中各行为以及统一行为内部的各环节之间的关联性。”[8](www.xing528.com)

具体而言，根据“行政过程论”，我们可以把行政权力的运行大致划分为四个主要阶段，即创制阶段、执行阶段以及督导阶段和裁断阶段。对其解释有四。其一，上述这四个阶段通常是依次发生和进行，不能有所“僭越”，换而言之，只有先有了创制规则，才会去执行规则，只有执行了规则，才会去进行督导，以检查规则是否被严格执行，最后在创制、执行或者督导过程中，如果发生了纠纷，才会引发裁断行为。其二，上述这四个阶段并不是都必须在整个行政权力的运行过程中发生，有时候行政权力的运行过程只表现为创制阶段，后续的三个过程则根本就没有发生。比如，我们虽然制定了行政法规和行政规章，但该法规规章还没有来得及去执行。其三，上述每一个阶段的本身也是一个过程，由一系列的程序环节所构成。比如，对于创制阶段，可能需要先进行起草，然后才能进行讨论和审查，最后才会表决出台。其四，上述每一个阶段都有着诸多不同的行为表现形式。比如，创制阶段可能表现为行政立法、行政规则以及行政规划等，执行阶段可能表现为行政强制、行政许可以及行政处罚等，督导阶段可能表现为行政检查、行政调查等，裁断阶段则可能表现为行政裁决、行政确认以及行政复议等。

行政决策即是创制阶段的另一种表述，它是一种统摄性的概念，主要目的是形成一定的“规则”，为行政机关的后续行政活动和方式提供依据与指导。在实践中，行政决策可以以多种形式出现——既可以以行政立法的形式出现，也可以以行政规划的形式出现，当然也可以以行政机关内部规范性文件的形式出现。可以说，行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为、外部行政行为和内部行政行为双方之特性。比如，针对是否在A市某区投资兴建某大型化工厂这一事项，A市政府经过一系列的前期准备，于某日召开政府常务会议进行讨论，最终决定通过该方案。这个过程就是一个典型的行政决策，最终通过的方案则是行政决策的外在表现形式，它是行政机关开展后续活动和方式的依据。针对该决策方案，A市各市直部门分头行事，该规划的规划、该许可的许可、该征收的征收等。