指标二的设置依据及评分标准分析与优化

一般而言，社会科学研究具有两条基本的脉络：一个是规范的研究，另一个是价值的研究。相对于规范研究而言，价值研究往往显得更为基础，也更为重要。正如美国法哲学家戈尔丁所言：“我们需要价值的指引，以便评价结果和事实，并权衡各种冲突的利益。”[21]在现代民主法治国家，任何行政程序立法都必须在一定价值目标的引导下开展和进行，也唯有如此，其才能获得人们的信任和支持。作为现代行政活动的一个重要方式，由于重大行政决策通常涉及对大规模社会资源与社会利益的寻求、确认、实现以及创造和分配，有关其的程序立法也就更应该抓紧确立自身的价值目标，并在这些价值目标的指引下予以设计和细化。

考虑到重大行政决策的重要性，其程序的价值目标理应是也必须是多元的。具体而言，主要有如下几个。其一，民主性。回顾近代以来人类的政治思想和实践历程，可以发现，围绕社会大众政治权利的讨论与斗争始终是一条主线，无论是代议制民主，还是参与式民主，乃至后来的协商民主，都将“公民的参与权”奉为圭臬。[22]因此可以说，民主性是重大行政决策程序的首要价值目标，其贯穿于重大行政决策程序之始终，但重心则主要集中在决策方案的起草阶段和决定阶段。这就意味着重大行政决策并不是政府机关的“独角戏”，相反，普通公众也能在其中寻得一席之地，以发挥自己的建言献策之功能。其二，科学性。随着社会的发展，行政事务日益复杂且日趋专业化，这对传统的“行政单一治理模式”形成严重挑战，使人们逐渐意识到政府并非万能，也有其失灵的时候。再加上“公共治理理论”的兴起，一些科研机构和社会组织开始广泛参与到国家治理当中。科学性主要发生在决策方案的形成阶段，这就意味着重大行政决策并不是由政府机关来“单打独斗”，相反，一些科研机构和社会组织也能有其用武之地，以扮演其辅助者的角色。其三，安全性。自21世纪以来，随着社会转型加速，因资源、环境、公平、安全、秩序、自由等引发的各类社会冲突和矛盾集中爆发，我国已经处于高风险社会。这要求我国行政法不仅要重视“已知问题”的应对与解决，而且还要将“未知领域”纳入视野。[23]安全性主要发生在决策方案的评估阶段，这就意味着行政机关必须对其重大行政决策活动所带来的不确定负面后果进行评估；第四，合法性。“法治政府建设的重点和难点在于推进和实现依法行政，而依法行政的推进和实现不仅是法律制度不断完善的过程，更是法治精神不断塑造的过程。”[24]合法性主要发生在决策方案的审查阶段，这就意味着相关监督主体必须恪守监督职责，秉承法治精神，对重大行政决策的权限、内容以及程序等要素进行合法性审查，坚决将那些涉嫌违法的决策方案拒之于决定门外。(www.xing528.com)

因此，本次评估将“价值目标”作为一项一级指标，满分为24分，以突出其的重要性，并在这个一级指标之下又设置了四项二级指标，分别为：是否规定了民主性原则（6分）、是否规定了科学性原则（6分）、是否规定了安全性原则（6分）和是否规定了合法性原则（6分）。至于各二级指标的具体评分标准，则主要看是否进行了单独的法条设置、是否进行了比较详细的规定等。