我国行政决策的特点及立法进路

通过对上述法律文本的梳理和分析，我们发现，我国在行政决策程序的立法进路上呈现出了自身鲜明的特点。概而言之，主要有如下三个。

（1）在立法对象上，着重规制“重大行政决策”。在我国现今已有的行政决策程序地方立法中，除了几个早期的法律文本是对所有的行政决策进行法律规制外，如《重庆市行政决策听证暂行办法》（2004年）、《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》（2008年）以及《深圳市行政决策责任追究办法》（2009年）等，大部分的法律文本其实都是着重规制重大行政决策的。况且，上述以“行政决策”为规制对象的几个法律文本，其内容也大都仅仅局限于对一些特殊制度的规定，并不是太全面。至于其缘由，则可能是考虑到在目前的境遇下苛求对所有的行政决策行为都进行法律规制是不太现实的。“如果不区分行政决策行为本身的巨细，普遍地赋予严格的决策程序，极有可能造成约束行政决策的增量效应，难以为制定详尽程序规则所付出的边际成本提供正当理由。”[7]因此，有必要将那些事关重大公共利益或者众多公众利益的“重大行政决策”从行政决策中单独剥离出来，并加以法律规制。“从中国现实阶段来看，事关全局、关涉范围广、密切关联群众利益的重大行政决策之民主性、公共性及理性不足是问题的根本症结，由是对重大行政决策进行规制就成了行政决策法治化的核心考量。”[8]

（2）在立法理念上，实行“地方先于中央，行政先于人大”。[9]由于我国有关行政决策程序的立法，大都是源于实践中决策失误事件的大量发生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理论储备并不是太充分。甚至，可以说，时至今日，行政决策仍不是我国行政法学的一个主要研究范畴，在我国已有的行政法学体系中也难以找到其的容身之所。这就造成我国行政决策程序的立法，具有极强的功利性和试错性，“地方先于中央，行政先于人大”也就自然而然地成了当时立法的一种主导理念。“地方政府在进行立法实验和制度创新时有着中央所不可比拟和无可替代的优势。相对于中央实现的强制性制度变迁来说，地方实现的是由点到面、逐渐深入的诱致性制度变迁。”[10]“由于立法机构远离实际的经济管理，针对性的立法往往比较缺乏或者滞后……新型社会问题的解决也非常需要国家行政机关的主动介入。因此，特殊的国情和基于实用主义的考量，都使得行政立法获得了历史必然性和现实合理性。”[11]反映到我国现今的法律文本中，截至目前，在我国中央层面制定的正式法律文本中，还尚未出现有关“行政决策”的明确提法和规定。[12]已有的大量有关行政决策的地方法律文本，也大都是一些政府规章，行政机关在此往往占据着主导角色，而地方人大却几乎很少参与。[13](www.xing528.com)

（3）在立法模式上，采取专门式和附带式两种形式。我国行政决策程序立法的另一个特点就是在立法形式上，采取了专门式和附带式两种类型。前者主要是指通过制定专门的行政决策程序法规、规章的方式来对行政决策程序的原则以及相关制度进行规定；后者则是指通过制定统一行政程序法规、规章的方式来附带对行政决策的程序加以规定。1990年，我国正式制定和出台《行政诉讼法》，首次将“符合法定程序”作为行政行为合法性的必要条件之一，这正式确立了行政程序法制在中国行政法治中的必要地位。此后二十余年来，中国行政法学的理论研究者与实务工作者，都为在中国建立一个完善、统一、健全的行政程序法，作出了不懈的努力和探索。[14]紧接着，诸多有关行政程序的统一立法开始在各地方陆续起草和颁布，它们也基本上都将行政决策程序作为当中的一个章节，并对其的一些原则和制度进行了一定的规定。然而，随着相关理论研究的不断深入，人们逐渐认识到行政决策在整个行政权运行过程中的重要地位，行政实践对其的法治化需求也在日渐加深。如此，各地方政府开始尝试性地将行政决策程序单独从整个行政程序中剥离出来，并同行政许可、行政处罚以及行政强制等行政方式一样，通过制定单行的程序法律、法规、规章来加强对其的法律规制。[15]