学科定位：行政决策法学的双重属性及交叉学科

从上述对研究对象和基本框架的分析中，我们可以获知：作为一门相对独立的学科，行政决策法学兼具法学与管理学之双重属性，或可将其定位为行政法学与公共管理学之交叉学科。其表征主要有三。

（1）在理论渊源上，行政决策法学既要接受行政法学一般理论的指导，又要接受公共管理学相关理论的补强。一方面，行政决策是行政机关行政方式的一种，它同行政机关众多的其他行政方式一样，都要遵循行政权运行的一般原则和规律，如依法行政原则、信赖保护原则等，同时，行政决策还要接受行政权的规控及救济体系之约束。这些都是传统行政法学固有的研究疆域；另一方面，行政决策毕竟还只是行政法学的一个新兴概念，它长期属于政治学、行政学以及公共管理学等学科的研究范畴。经过多年研究，在这些学科领域已经形成了相当可观的成果，体系化程度也比较高，具有很强的借鉴意义。故此，行政决策法学完全可以从这些非法学学科已有的研究中汲取丰富的理论养分，以弥补自身的种种不足，并为日后的不断发展和完善提供“弹药”支持。

（2）在研究目的上，行政决策法学虽然主要承担行政决策合法性之规控，但也要兼顾行政决策民主性、科学性以及安全性之规控。作为法学门类下的一个独立学科，行政决策法学应当遵循法学学科的一般功能，主要承担行政决策合法性之规控。然而，殊不知在追求实质法治的今天，对于具有高度自由裁量因素的行政决策而言，民主性、科学性、安全性与合法性并非截然分离，相反，它们大都是一种相互保障、相互配合的关系。尤其是前三者，对于合法性目标的实现具有很强的促进作用。“关于行政决策合法性的分析已经突破了传统形式合法性的分析框架，采取了以形式合法性、民主正当性和技术理性三维角度的分析框架。”[68]故此，行政决策法学在承担行政决策合法性之规控的同时，还要承担行政决策民主性、科学性以及安全性的规控，而后三者大都是传统政治学、行政学以及公共管理学的研究重心，这就决定了行政决策法学的交叉学科之特征。

（3）在研究内容上，行政决策法学所涉及的知识面比较广泛，并且所涵盖知识点也较为庞杂，主要包括行政决策法理之阐释、行政决策权限之配置、行政决策程序之设定以及行政决策责任之分担等四个方面的内容。虽然，这四个方面的内容并没有摆脱传统行政法学的研究逻辑和研究体系之窠臼，但考虑到行政决策所具有的一种独特属性，幻想仅仅依靠行政法学的研究方法和理论知识就去准确地描述出上述四个方面的内容，显然是不可能的。特别是有关行政决策法理之阐释和行政决策权限之配置，往往需要利用很多公共管理学的知识来加以解释。这就决定了未来行政决策法学的研究必须避免偏居一隅的“土财偏好”，广泛引鉴其他学科的研究方法和理论知识，以促成自身“交叉性学科”的基本面相。

“一个国家的法学研究通常会被赋予两大使命，一个使命是推动良法的创制，另一个使命是促进良法的治理。”[69]于我国行政决策法学而言，其未来的主要使命是推动行政决策相关立法的出台，并促进其实现良好的治理。在此过程中，需要注意如下三点。其一，立法重心。在目前的情况下，如果不区分行政决策本身之巨细，就对所有行政决策都进行严格的法律规制，显然是不太现实的。因此，有必要将那些事关重大公共利益的“重大行政决策”从行政决策中先单独剥离出来，并加以重点规制。“从中国现实阶段来看，事关全局、关涉范围广、密切关联群众利益的重大行政决策之民主性、公共性及理性不足是问题的根本症结，由是，对重大行政决策进行规制就成了行政决策法治化的核心考量。”[70]其二，立法进路。考虑到行政决策在整个行政权运行体系中的重要地位，以及现有法学理论研究的不成熟，未来在行政决策的立法上，理想的做法应当是采取一个循序渐进的进路。具体而言，在短期内，可以考虑由国务院制定《重大行政决策程序条例》，对重大行政决策行为加以集中规制；[71]在中长期内，则应当由全国人大起草和颁布全国统一的《行政决策法》，将所有行政决策行为全部纳入法治化的轨道；其三，立法内容。行政决策法学是一个独立的部门法学，其知识含量应当具有综合性的特点。这就决定了其立法内容应当涵盖行政决策的概念、行政决策的地位、行政决策的权限配置以及行政决策的程序和行政决策的责任等多个方面。

[1]江国华：“中国宪法学的研究范式与向度”，载《中国法学》2011年第1期。

[2]参见熊樟林：“重大行政决策概念证伪及其补证”，载《中国法学》2015年第3期。

[3]美国学者威尔逊于1887年发表的《行政学研究》一文，首先提出了“政治与行政二分”的观点，其认为政治是在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动，而行政则是国家在个别和细微事项方面的活动；1900年，美国学者古德诺出版其经典著作《政治与行政》一书，系统而详尽地阐述了“政治与行政二分”的思想理论，其认为在所有的政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能——国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。前者即为政治，是立法机关的主要职责，而后者则为行政，是行政机关的主要职责。参见[美]伍德罗·威尔逊：“行政学研究”，载彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版；[美]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版。

[4]参见周庆行：《公共行政导论》，重庆大学出版社2004年版，第238页。

[5]田飞龙：“行政决策程序的法治定位及其合理化需求”，载《江苏警官学院学报》2011年第3期。

[6]有学者认为，行政决策主要是指行政主体针对未来行政性事务所作出的一种判断之活动，其体现了行政自由裁量权综合运用的过程和结果。可以说，自由裁量因素贯穿于行政决策之始终，包括议程设置之裁量、目标确定之裁量以及手段选择之裁量。参见卢剑锋：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第19页；梁存宁：“行政决策的裁量性质及规制动因”，载《行政与法》2014年第7期。

[7][英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第202页。

[8]受经典理论学家思想的影响，立宪者当时在设计立法机关时普遍都实行会期制，并且会议的时间还比较短。根据有关学者的统计，在世界各国的宪法中，明确实行立法机关短期会议制的国家占据着大多数。另外，立法机关的代表通常是由社会民众选举产生，民众对其政治性的期待可能甚于对其专业性的要求。因此，议员可能是最好的政治家，但是不能要求他们处理只有专家才能处理的高技术问题，即使涉及的技术问题是专家以外的人所能了解的，在议会讨论这种细节事项也是不合适的。具体可参见蒋劲松：“代议会期制度研究”，载《法商研究》2015年第1期；程雪阳：“议会代表制的变动：信息、回应与责任”，载《甘肃政法学院学报》2015年第3期。

[9][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第557～558页。

[10]张倩：“重大行政决策法治化路径探究”，载《湖北社会科学》2016年第1期。

[11]张永桃：《行政学》，高等教育出版社2009年版，第155页。

[12]肖北庚、王伟：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第1页。

[13]吕成：“行政法学方法论之比较——以行政决策作为分析对象”，载《大连大学学报》2010年第1期。

[14]肖北庚：“行政决策法治化的范围与立法技术”，载《河北法学》2013年第6期。

[15]朱四倍：“决策失误或比贪污受贿更可怕”，载《羊城晚报》2011年6月25日。

[16]马怀德：“完善权力监督制约关键在于决策法治化”，载《中国党政干部论坛》2015年第3期。

[17]另外，中国行政法学体系也主要是围绕行政行为这一中心而建构。其中，行政主体理论所要解决的问题是谁（Who）作出行政行为；行政程序理论是为了解决如何（How）作出行政行为；行政救济理论则是为了解决行政行为作出的效果（Result）问题。参见江国华：“从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移”，载《当代法学》2015年第4期。

[18]李大勇：“行政行为分类的逻辑考量”，载《法律科学》2013年第5期。

[19]参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第38～70页。

[20]吴庚：《政法理论和法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第66页。

[21]对此，韩春晖教授认为，从行政决策的实践来看，我们并不能对行政决策作出是或不是的二值逻辑判断，相反，其是兼具抽象行政行为和具体行政行为，外部行政行为和内部行政行为双方特性的；杨红教授则认为，行政决策的行为归属具有一种独立性，其往往兼具抽象行政行为和具体行政行为、外部行政行为与内部行政行为双方的特征。这对现有行政行为理论造成巨大冲击。参见韩春晖：“行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决”，载《中国法学》2015年第6期；杨红：“地方政府重大行政决策程序研究——以文本分析为视角”，载《甘肃政法学院学报》2013年第6期。

[22]有的学者认为行政决策是形成政府的方针、政策以及规划等具有普遍约束力的一种行为；有的学者认为行政决策是行政机关以及其他具有公共管理职能的组织作出的可能对特定多数人或者团体的利益产生重大影响的决定行为，包括但不限于城市规划、公共设施管理等的决定。参见杨海坤、李兵：“建立健全科学民主行政决策的法律机制”，载《法律与政治》2006年第3期；陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版；王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版。

[23]周叶中：“论重大行政决策问责机制的构建”，载《广东社会科学》2015年第2期。

[24]对此，叶必丰教授认为我国行政决策入法的最重要外部条件和支配力就是党的政策，在共产党的历次报告中，“决策”一词出现的频率逐渐提高，并不断具体化。如此，逐渐发展的党中央“决策”政策，也必将推动并影响着我国地方程序立法。参见叶必丰：“行政决策的法律表达”，载《法商研究》2016年第2期。

[25]杨寅、狄馨萍：“我国重大行政决策程序立法实践分析”，载《法学杂志》2011年第7期。

[26]本次统计截止日期为2017年12月31日。

[27]江国华、梅扬：“地方行政决策程序立法的考察与评估”，载《湖北社会科学》2017年第4期。

[28]参见应松年：“中国行政程序法立法展望”，载《中国法学》2010年第2期。

[29]朱海波：“地方政府重大行政决策程序立法及其完善”，载《广东社会科学》2013年第4期。

[30]参见应松年：“第七讲行政决策”，载《政治与法律》1985年第4期。

[31]参见杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版。

[32]参见刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社2006年版。

[33]参见杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版。

[34]有关行政决策的法学类专著有栗燕杰的《行政决策法治化研究》（中国法制出版社2011年版）、卢剑峰的《行政决策法治化研究》（光明日报出版社2011年版）、周实的《行政决策的法制化研究》（东北大学出版社2014年版）、肖北庚的《行政决策法治化研究》（法律出版社2015年版）等等。(www.xing528.com)

[35]参见江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2017年版，第180～189页。

[36]James E.Anderson，Public Policymaking，Wadsworth：Cengage Learning，2010.

[37]See Herbert A.Simon，Administrative Behavior：AStudy ofDecision-Making Process in Administrative Organizations，New York，The Free Press，1997，p.5.

[38]See Yehezkel Dror，Public Policymaking Reexamined，NewBrunswick，NJ：TransactionBooks，1983.

[39]吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局2010年版，第51页。

[40]Colin Turpin，Adam Tomkins，British Government and the Consititution，Cambridge University Press，2007，p.431.

[41][美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第130页。

[42]参见张文显：《法理学》（第4版），高等教育出版社2011年版，第82页。

[43]1957年，美国西蒙教授正式将决策行为纳入行政学的研究领域，其所著的《行政行为》一书是这一观点的开山之作。他认为行政就是决策，行政过程就是决策过程，行政理论应当包括确保决策过程成功的理论。至此，在世界范围内，行政决策长期成为行政学的研究范畴。无论是国外的行政学教材，如罗宾斯的《组织行为学》，还是国内的行政学教材，如张国庆的《公共行政学》，行政决策都可以作为一个独立的概念而存在，甚至还有许多教科书和学术专著将其单列一章或一节进行介绍。

[44]参见[韩]吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，金冬日译，复旦大学出版社2005年版；[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁译，上海人民出版社1995年版；[英]米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版。

[45]李迎春：“行政法视角下的行政决策”，载《行政法学研究》2007年第4期。

[46]参见江利红：“以行政过程为中心重构行政法学理论体系”，载《法学》2012年第3期。

[47]江国华教授在《中国行政法（总论）》一书中，依据行政过程论的思想，将行政权的运行过程共划分为四个：创制性行政过程（如行政立法、行政规则、行政规划）、执行性行政过程（如行政许可、行政处罚、行政强制）、督导性行政过程（如行政调查、行政检查）、裁断性行政过程（如行政裁决、行政调解），并将行政决策纳入创制性行政过程，将其同行政立法、行政规则以及行政规划相并列。参见江国华：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2017年版，第138页。

[48]比如，针对是否在A市某区投资兴建化工厂这一事项，A市政府经过一系列的前期调研和准备，于某日召开政府常务会议进行集体讨论，最终决定通过该方案。这个过程就是行政决策过程，最终通过的方案则是行政决策的外在表现形式。在A市政府的决策方案出台后，针对该方案，A市各市直部门会分头行事，该规划的规划，该征收的征收，该许可的许可等。

[49]参见戴建华：“作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察”，载《政法论坛》2012年第1期。

[50]熊樟林：“重大行政决策概念证伪及其补证”，载《中国法学》2015年第3期。

[51]徐博嘉：“论重大行政决策合法性审查二元标准的确立”，载《理论与现代化》2015年第6期。

[52]参见袁曙宏：“论建立统一的公法学”，载《中国法学》2003年第5期。

[53]参见王锡锌：“行政法治的逻辑及其当代命题”，载《法学论坛》2011年第2期。

[54]朱勤军教授认为：行政决策是指国家行政机关或行政人员发挥行政管理职能，处理国家公共事务的决定。行政决策是行政管理过程的首要环节，贯穿于行政管理的始终；张国庆教授认为：行政决策是特定的组织或个人为了实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。行政决策是现代行政管理的一个重要环节；刘厚金认为：行政决策是管理决策的一种特定存在形式，是指公共行政机关为了实现行政目标，履行行政职能，依据既定的政策和法规，对所要解决的问题，拟定行动方案，并从中进行优化选择的过程。参见朱勤军：《公共行政学》，上海教育出版社2002年版，第152～153页；张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第232页；刘厚金：《行政学概论》，北京大学出版社2015年版，第305页。

[55]参见石佑启：“论法治视野下行政权力的合理配置”，载《学术研究》2010年第7期。

[56]周叶中、江国华：“82宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际”，载《法学评论》2002年第6期。

[57]参见曾哲：“我国重大行政决策权划分边界研究”，载《南京社会科学》2012年第1期。

[58]参见周实、马野：“行政决策法律责任追究机制研究”，载《国家行政学院学报》2011年第1期。

[59]江必新：“行政程序正当性的司法审查”，载《中国社会科学》2012年第7期。

[60][美]戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，三联书店1987年版，第133页。

[61]江国华、梅扬：“论重大行政决策专家论证制度”，载《当代法学》2017年第5期。

[62]在现代风险社会，有些决策方案即使在内容上科学，也可能会带来风险。比如，某市政府决定在某区域兴建化工厂，虽通过组织多方专家论证，已将各种污染最小化，但如果没有附带进行良好的信息公开和社会沟通，那么该决策方案仍然有可能引起民众的质疑，继而导致群体性事件的发生。参见成协中：“风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析”，载《法学论坛》2013年第1期。

[63]夏金莱：“重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角”，载《法学评论》2015年第4期。

[64]参见王仰文：“中国行政决策责任追究的制度困局分析”，载《天津行政学院学报》2014年第6期。

[65]参见陈建科：“重大决策终身责任追究制度研究”，载《中共贵州省委党校学报》2014年第6期。

[66]参见梅扬、朱明鹏：“重大决策终身责任追究制度问题及对策研究”，载《中共桂林市委党校学报》2015年第3期。

[67]在我国，一般而言，责任形式应当包括政治责任、道德责任以及法律责任和党纪责任四种类型。在这四种责任中，有些责任之追究并不受诉讼时效的限制，或者说，它们根本就不用通过诉讼的方式来实现。因此“终身”对它们并不会造成任何影响，如道德责任；但是有些责任的追究则只能通过诉讼的方式来实现，其必须受到诉讼时效的限制。因此，“终身”对其会有显著的影响，如刑事法律责任。参见杨守涛、陈海榕：“公务行为终身负责面对的挑战及出路”，载《领导科学》2012年第25期。

[68]韩春晖：“行政决策的多元困局及其立法应对”，载《政法论坛》2016年第3期。

[69]参见姜福东：“三十年法治实践与法学研究的使命”，载《山东社会科学》2010年第1期。

[70]肖北庚、王伟：《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第51页。

[71]2017年6月9日，国务院法制办公室正式向社会发布《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》。