建构行政决策法治化的基本框架及关键问题分析

既然行政决策法学主要以行政决策过程中所发生或引起的法律关系为研究对象，并以实现行政决策法治化为主要目标，那么一个结构科学、内容合理的行政决策法学框架就必须要围绕“行政决策法治化”来进行建构：法理研究——行政决策法治化的理论基础；主体研究——行政决策法治化的逻辑起点；程序研究——行政决策法治化的重点所在；责任研究——行政决策法治化的根本保障。

（1）法理研究。行政决策法学的首要任务是对自身的法理基础展开详细阐释和论证，这也是目前有关行政决策研究中最为薄弱的环节。有鉴于此，今后至少要强化对如下三个基本问题的研究。①行政决策法学的理论根基。这主要是探讨行政决策过往为何未被纳入行政法学体系、现今缘何又要创设行政决策法学、行政决策法学的学科地位是何等一系列问题。对此，前文都已经有所阐释，就不再具体赘述。②行政决策法学的体系架构。行政决策法学的框架必须要围绕“行政决策法治化”这一核心目标来建构。一般而言，行政法治内在地包含职权法定、依法行政、权责一致等内容，[53]因此行政决策法学体系也应当作“法理研究”“主体研究”以及“程序研究”和“责任研究”之架构。③行政决策的概念界定。经政治学、行政学以及公共管理学等学科领域学者的多年研究，行政决策的概念已经基本清晰。[54]因此，行政决策法学可以适当借鉴这些学科的研究成果，然后再添加法学元素，即可使行政决策成为一个全新的、确定化的法学概念。在前述中，我们已将行政决策定位为一个创制性行政方式，其具体含义则可以作如下表述：行政机关为了实现某个行政目标，依据既定的法律、法规，针对某种特定的事项所作出的涉及不特定多数人利益或公共利益，并为后续行政活动提供依据的一种行为方式。依据不同的标准，行政决策可以作出重大行政决策和一般行政决策、应急行政决策和普通行政决策两种基本分类。可以预见，重大行政决策和应急行政决策将会成为行政决策法学的研究重点。

（2）主体研究。主体研究的核心就是要解决权限配置的问题。所谓“权限配置”，即指国家通过宪法和法律，按照一定原则对权力作出明确的分配，使其置于恰当主体的掌握之中。对于行政权，只有将其配置纳入法治轨道，才能避免因权限混乱和人员调整而产生的人格化变动；只有配置合理，才能发挥其在维护公益和增进私益上的最大效用。[55]作为现代行政权的一个重要构成部分，行政决策权位于整个行政权力行使过程之顶端，是行政权力运行的起点，对行政机关的后续行政活动和方式有着非常重要的影响，再加上我国行政决策权限配置上的不规范，迫使行政决策法学必须对行政决策的权限配置问题展开研究。①党与政府的决策权限配置。虽然从字面上理解，行政决策仅指那些由行政主体作出的决策，党的决策根本不在此列。但在我国，共产党是居于领导地位的执政党，它直接参与政府的领导工作，不仅在政府外设立有同级党委，而且在各个机关内部都存在所谓的党组，党委与党组一起，共同控制着我国政府机关的方方面面。“我们在实际上存在着‘权力的双轨制’……一套是形式上的，或法律上的，一套是实质上的，或是事实上的……其中后者对前者具有现实的支配地位。”[56]这就导致党经常代替和包办了政府的某些关键职能，现实中很多行政决策基本上都是由党委或党组拍板作出的。因此，如何妥善处理好党和政府在行政决策上的权限边界，是行政决策法学必须解决的问题。②中央与地方的决策权限配置。我国是单一制国家，中央与地方在行政决策权的配置上采取的是一种纵向分权模式。中央在行政决策过程中处于绝对核心地位，享有最高决策权，地方则负责中央行政决策的具体执行。但考虑到我国幅员辽阔、各地差异较大，应当允许地方对中央的适当分权，即对于一些地方性事务，地方政府享有行政决策权。[57]③集体与首脑的决策权限配置。一般而言，政府机关实行首长负责制，行政决策主要由其负责人作出。但随着民主意识的增强，在我国现行的决策体制中，出现了一些“集体决策”“齐抓共管”的情形。这原本是行政决策走向民主化的体现，亦是对首长负责制的补充。然而，在现实中，这种决策模式逐渐异化成了一些行政首长的“保护伞”和“挡箭牌”。他们打着集体决策的幌子，不承担责任或推托承担责任，名曰“集体负责”，实则“法不责众”，结果却演变成了“谁也不负责”的尴尬局面。[58]因此，行政决策法学的另一个任务就是要处理好集体和首脑在行政决策上的权限边界问题。

（3）程序研究。“行政法治的重要标志就是完善的行政程序制度，行政程序制度作为行政法的重要组成部分，在法治建设中的重大作用被中外学者反复强调。”[59]作为现代行政的基本方式，行政决策在实践中之所以存有失误，并引发了部分群众不满，主要就在于没有建立一个科学、合理的程序规则。有鉴于此，行政决策法学必须对行政决策程序，尤其是重大行政决策程序加强研究，其内容则主要包括如下三个方面。①价值目标。一般而言，社会科学研究有两条基本脉络：一是规范研究，二是价值研究。相对于规范研究，价值研究往往更为基础，也更为重要。正如美国法哲学家戈尔丁所言：“我们需要价值的指引，以便评价结果和事实，并权衡各种冲突的利益。”[60]考虑到重大行政决策涉及对大规模社会资源与利益的确认、实现以及创造和分配，再加上现代行政事务的复杂性和高技术性，应当将重大行政决策程序的价值目标确定为民主性、科学性以及安全性和合法性。②程序环节。任何程序都是由一系列的基本环节构成，并通过对这些基本环节的详细安排和缜密设计，将整个程序链条无缝隙地搭建起来。对于重大行政决策程序，其主要由方案起草、方案论证、方案评估以及方案审查和方案决定这五个基本环节所组成，缺乏上述任何一个环节，都不可能构成完整意义上的重大行政决策程序。③制度构成。对于一个良好的程序，确立了价值目标，往往只是“万里长征走完了第一步”，它仅仅起到了引领和指导作用，更为重要的则是将这些价值目标细化为具体制度，使这些价值目标能够真正运用到程序之中。对于重大行政决策程序，民主性可以细化为公众参与制度和集体讨论决定制度，一前一后、一外一内；科学性可以细化为专家论证制度，它是一种正向推理，主要是从决策方案可行性的视角展开；[61]安全性则可以细化为风险评估制度，它是一种反向推理，主要是从决策方案不可行的视角展开；[62]合法性可以细化为合法性审查制度，在两者共同从内容方面对决策方案进行科学审查后，才需要从法律视角对决策方案进行合法性审查（参见图0-3）。至于这些程序制度的具体设计，如主体、权利以及效果，则是未来行政决策法学的研究重心所在。(www.xing528.com)

图0-3　重大行政决策程序

（4）责任研究。严格的程序规则是对行政决策的科学规范，然而规范效力的发挥并非仅依靠规范本身的合理性，更多地则在于规范具有的对违反它所承担不利后果的规定。“决策权是最重要的行政权，而责任是权力的孪生物，是权力的当然结果，因此凡决策行使的地方就必须有责任。”[63]从这个角度而言，行政决策责任成为行政决策法学的研究热点的理论正当和现实需要都毋庸置疑。①追责主体。这需要明确不同主体间的分工与协调，最常见的是启动主体与实施主体、同体追责与异体追责。在第一组中，前者是指并不具有追责的实质公权力，仅可以提请有权机关进行追责的主体，如普通公众，后者是指拥有问责的实质公权力，负责具体操作的主体，主要是那些具有合法干部人事管理权限的党政机关；在第二组中，前者是指行政系统内的机关对决策者的责任追究，后者是指行政系统外的机关，如立法机关，对决策者的责任追究。[64]②追责缘由。在已有的理论研究中，行政决策究竟出现何种情况，产生何种后果，才可以启动问责机制，仍是一个尚未定论的问题，这造成我国行政决策追责实践上的乱象。比如，有些人认为，决策违法是导致责任产生的主要缘由，但在具体操作中，并不是一出现决策违法便要一概地追究责任或唯有出现决策违法方可追究责任。[65]另外，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”此处，又将决策失误和不决策作为追究责任的两个缘由，显然与传统观点不相一致。这些都凸显出加强对行政决策追责缘由研究的必要性。[66]③责任形式。一般而言，行政决策的责任形式与普通行政权力的责任形式并无任何差异，但中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“重大决策终身责任追究制度”，在“责任”的前面加上“终身”这一修饰词，必然会导致其“责任”的内涵和外延都发生比较显著的变化。[67]这也需要未来我国行政决策法学进行充分研究，并作出一定理论回应。