行政决策超越行政行为的范畴

既然随着社会的发展，行政机关获得了大量的决策权，行政决策开始作为现代行政的基本方式，在行政执法实践中客观、普遍存在，那么为何不将行政决策纳入行政法学的研究视野，并借助此种路径实现行政决策的法治化目标，反而却让其长期游离于行政法学体系之外呢？在这里，我们就不得不提到行政决策被传统行政法理论所遮蔽的一个重要原因，亦即“行政行为形式论”——对行政机关的各种行为方式予以法律上的类型化，不同类的行政行为，其特点、构成要件以及效力和适用等都会呈现出差异，并通过此构建起对行政权力合法性控制的一整套行政法体系。[17]该种理论主要源自于类型化的研究方法——科学最基本的假设是：大自然本身是有秩序的，科学研究就是发现这种秩序并进行秩序化的活动，而类型化就是这种秩序化活动的重要表现。“每一门科学研究的领域中都有无数的对象，科学研究的任务是揭示每一类对象的内在本质和它们之间的内在联系，这就需要以类型化为基础。”[18]基于这种认知，对行政机关纷繁复杂的行为方式进行分类并予以类型化就成了很多国家行政法学的一个重要研究方法。[19]

固然，该种研究方法有助于对思维对象的提炼和概括，却也不免具有“无法涵盖一切特性，而是对已有的或历史的形形色色之现象，基于个别化的处理”之缺陷。[20]“行政行为形式论”极易使人们在对行政行为的认识上形成一种比较固定的、先入为主的思维模式，即每当出现一种新的行政方式时，人们便会不禁地问道，这一行为方式到底是抽象行政行为还是具体行政行为？是外部行政行为还是内部行政行为？是行政立法、行政许可，还是行政规划、行政处罚？最终的妥协之道则是牵强地将其纳入那些已类型化的行政行为之中。于行政决策而言，作为一种新的行政方式，其也会遭受上述困境——行政决策兼具抽象行政行为和具体行政行为，外部行政行为和内部行政行为双方之特性，[21]它既有可能以行政立法的形式出现，也有可能以行政规划的形式出现，甚或是其他的一些形式出现，既有的分类理论并不能给予其一个恰如其分的解释和分析，对其定性十分困难。在行政法学界，其经常会极其草率地被行政立法、行政规则、行政规划、行政决定以及行政处分等行政行为所替代。[22]这实质上反映出许多行政法学研究者实际上并未将行政决策纳入行政行为的体系之中，在相当长的时间内，实务领域鲜活生动的行政决策现象并未能真正进入行政法学的研究视野。“行政决策这一行政活动之类型，因其关涉事项千差万别，性质各异，难以归入到行政法学已然成熟的类型化的特定行政行为之中，而行政法体系在某种程度上即是围绕类型化的行政行为概念体系构建起来的，不能将行政决策作类型化的归属，就无法依循既有的行政法规范体系与行政法理论，探寻行政决策的法治化路径。”[23](www.xing528.com)

由此可见，在现有的研究视角和研究方法下，试图通过将行政决策纳入行政法学体系来实现其法治化目标的进路是行不通的，或者说成本是极其“昂贵”的。故此，为加强与社会法治实践的衔接，并为法学发展注入新的活力和动力，有必要打破并跳出传统研究思维的窠臼，另辟蹊径，创建单独的行政决策法学，对行政决策的法理基础、权限配置以及程序设置和责任追究等内容展开全面研究。