行政决策：现代行政的基本方式

不可否认，在相当长的时间内，在行政活动中都鲜见行政决策的身影。至于其原因，主要是受“政治与行政二分”[3]观念的影响，早期的学者大都主张决策只是国家立法机构的事情，是一种完全的政治活动，行政机关的职能则主要是负责国家意志的贯彻，是一种纯粹的执行问题，并没有任何行使决策权的空间和可能。[4]另外，长期的议会主权理论在某种程度上加剧了这种认知——议会拥有最高决策权，议会的决策不受任何限制，其他机关不仅不能对此进行审查，更不能对此加以否定，“夜警国家”“有限政府”以及“红灯理论”更是成为行政机关必须恪守的准则。在此境遇下，行政决策权根本就不可能产生：一方面，整个行政权都被压缩在狭小空间范围内的事实表明，行政决策权作为一种自主决断的权力不可能不被立法机关所否定。“因为政府职能极其有限，故这一时期的行政基本上是一种以执行议会法律为主的消极行政，并没有明显的行政决策的功能需求。”[5]另一方面，行政决策主要是对未来情势所作的一种判断，自由裁量权是其核心，缺乏这种自由裁量权的存在，行政决策就根本不会有赖以产生的土壤。[6]“绝对的或者超越的法治，反对政府有专断的、自由裁量的、无限制的特权。”[7]

进入21世纪，随着社会发展，“政治与行政二分”理论开始走向衰落，自由资本主义时期“管得越少越好”的理念受到了冲击，全球范围内的政府职能都发生了根本性变革，行政机关越来越多地介入人们的生活和国家事务的各个方面，尤其是随着科技进步，社会事务变得日益复杂且日趋专业化，囿于各种理念和体制因素，议会没有时间也没有能力去解决这些时间紧张、复杂度高的事情，其规则供应能力也就渐显不足。[8]在这种情况下，为应对社会管理需要，不论是大陆法系国家，还是英美法系国家，都对行政机关的权力进行了大幅度扩充。“议会不得不将大量关于具体事务的大权授权行政机关，自己仅限于规定一个或多个具有永久性的法律框架。地方政府被授予了立法权，它们有权制定地方性法规和部门规章。”[9]与此同时，议会也不再独享决策权，而是与行政机关进行分享，行政机关不仅获得了某些事项的决策权，而且其权力中的自由裁量因素也显著增加，行政决策开始作为一种独立的行政方式在行政执法实践中广泛使用。“在现实中，行政决策作为行政管理的‘大脑’，是大量执行性行政活动的依据，其影响无处不在，无时不有。”[10]“行政决策几乎遍及人们生活的各个方面，是行政活动的重要组成部分。”[11]比如，在我国，公共服务、市场监管以及经济调控都被视为政府的主要职能，行政机关也因此被赋予了大量关涉公民生活和国家事务的决策权，行政决策的使用频率、影响深度和广度都是以往任何时候所无法比拟的。(www.xing528.com)

总而言之，行政决策在现代行政活动中的客观、普遍存在，意味着它已经成了一个同行政处罚、行政强制以及行政征收和行政指导等一样的常态性行政方式。如此，为关照社会发展现实，回应法治实践需求，并扩充我国法学研究的疆域，行政决策也理应同上述行政方式一样在我国法学研究中占有一席之地。