行政违法行为与行政强制措施检察监督改革

2014年10月，《十八届四中全会决定》 明确提出了 “行政违法行为检察监督” 和 “行政强制措施司法监督” 两项行政检察监督改革任务。

（1） 行政违法行为检察监督改革概况。中央决定探索实行行政违法行为检察监督制度。^[57]习近平总书记指出，在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成以国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。^[58]另外，检察机关自2008年以来开展的行政执法检察监督试点工作也获得了社会的广泛认同。所以，《十八届四中全会决定》 将行政执法监督表述为行政违法监督，将检察监督范围限定在有明显违法的行政执法活动范围内。这一要求与我国20世纪60年代初期的探索高度吻合，也明显不同于一般监督职责。该项改革由最高人民检察院牵头，全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办共同参与。改革日程表计划2015年制定试点意见，2016年开展试点，2017年总结试点经验，建立健全制度，推动相关法律修改。根据最高人民检察院的要求，最高人民检察院民事行政检察厅对行政违法行为监督改革进行了专题调研，总结梳理了各地的探索实践情况，收集了2008年以来各地制定的规范性文件和部分典型监督案例，归纳了实践中存在的困难和问题，并对贯彻落实这项改革任务提出了意见和建议。在总结梳理实践经验的基础上，最高人民检察院民事行政检察厅起草了 《关于开展人民检察院对履行职责中发现的行政违法行为进行监督试点工作的意见》，在经过检察系统内外多轮征求意见和研讨的基础上，最终形成了行政违法行为检察监督的试点改革方案。

该意见分为四个部分：目标和原则、主要内容、方案实施、工作要求。其中，主要内容包括四个方面：案件范围、案件管辖、督促纠正、备案程序。案件范围涵盖检察机关在履行职责中发现行政机关及其工作人员违法行使职权或者不行使职权的所有情形。监督的方式有督促起诉、检察建议两种。监督程序主要体现为，要求行政机关收到检察建议书、督促起诉意见书等法律文书后在一个月内书面回复办理情况。

（2） 行政强制措施检察监督改革概况。《十八届四中全会决定》 （下文简称 《决定》） 提出 “完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。^[59]在 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 辅导读本中，胡云腾大法官撰写的 《加强人权司法保护》 一文提出，理解 《决定》 中关于行政强制措施司法监督制度时，要把握五点：一是要加强司法机关的监督力度和监督责任，保证司法监督的及时性和有效性；二是要扩大司法监督的主体范围，为检察机关监督行政强制措施提供法律依据；三是要依法赋予公民对地方行政机关违法行为提起行政诉讼的权力，加强法院对行政强制措施适用的监督，维护国家法制统一；四是要在坚持事后监督的同时，强化对行政强制措施实施过程中的司法监督，及时纠正违法行政强制措施防止损害发生或扩大；五是要完善相关法律，为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济或请求国家赔偿途径等。

因此，最高人民法院和最高人民检察院分别针对行政审判中的行政强制措施审判监督和行政强制措施检察监督制定了不同的改革方案。不同于行政强制措施审判监督，行政强制措施的检察监督要体现同步性、及时性和中断性特征。行政强制措施是一种高权性行政行为。^[60]相较于事实行为、准备性行政行为、授权性行政行为而言，高权性的行政行为虽能提升行政管理的效率，但也更容易给公民、法人或其他组织的人身或者财产造成损害。行政强制措施通常是行政处罚的前置手段，虽然具有暂时性，但也非常容易造成不易恢复、无法弥补的损害后果。设置具有及时性、主动性的行政强制措施检察监督机制是十分必要的。但是，这项改革对检察机关而言是一项全新的业务，毫无实践经验的积累。从理论层面看，行政强制措施检察监督也缺乏系统研究。从功能上看，人民法院在审判中加强对行政强制措施的监督具有滞后性、不可逆转性；而人民检察院在行政过程中实现对行政强制措施的同步监督，可与审判制度一起构建起全过程的监督链条。所以，最高人民检察院关于行政强制措施检察监督改革重心是弥补行政诉讼监督的滞后性，拟规定检察机关若发现行政机关正在进行的行政强制措施明显违法，并会造成公民人身、财产重大损害的，可以发出禁止令阻却行政强制措施；并制定 《人民检察院对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督试点工作的意见》，但由于种种原因未能提交审议。

（3） 两项改革的发展方向。行政违法行为检察监督和行政强制措施检察监督两项改革与国家监察体制改革在管辖范围等方面存在重复。国家监察机关对公职人员进行监察与检察机关对行政违法行为和行政强制措施进行监督，都属于我国行政权运行制约和监督体系中的重要组成部分。作为专门的法律监督机关，检察机关对行政权监督属于司法监督的重要组成部分；而作为行使国家监察职能的专责机关，监察机关对行政权的监督属于反腐败工作的组成环节，特别是在职务犯罪监督领域，还需要与司法机关进一步衔接配合。因此，这两种监督机制既有区别，也有衔接。当然，区别是衔接的前提。检察机关对行政违法行为和行政强制措施的监督，与国家监察机关对公职人员行使公权力的监督在线索来源、适用法律法规、查处程序和责任后果方面都有明显的不同。但三项制度的目标是一致的，可以相互补充，共同发挥对行政机关的制约和监督作用。2016年两项改革措施拟审议时，正处国家监察体制改革试点出台之际，无论理论上还是实践中都还未清晰地建构起这三项制度的良性关联，故两项改革不适宜单方构建成为共识。(www.xing528.com)

综上，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，行政检察监督的内涵发生了根本性变化。

首先，行政检察监督的范围扩大。新时代行政检察监督演变为检察机关对法院行使行政审判权和行政机关行使行政权的一项监督制度。行政诉讼检察监督成为行政检察监督内容之一。行政检察监督的内容可以归纳为以下三个方面：其一，是对行政违法行为的监督 （包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督）；其二，是提起公益诉讼，对造成公共利益损害的行政违法行为通过司法程序进行监督；其三，是对行政诉讼活动的监督。行政检察监督的三项内容囊括了行政权力行使的全过程。其中，行政违法行为检察监督与公益诉讼制度关系十分紧密。因为检察机关提起公益诉讼，首先必须通过诉前程序对检察机关在履行职责中发现的行政违法行为及时提出建议并督促其纠正。只有在行政机关不纠正违法行为或不履行法定职责时，检察机关才能提起行政公益诉讼。因此，公益诉讼诉前程序正是检察机关对行政违法行为进行监督的程序。但是，诉前程序监督的行政违法行为或者不作为，都是造成了国家利益和社会公共利益损害的行为。而 《行政诉讼法》 规定的 “国家利益和社会公共利益” 是指具体的利益，还是制度层面的国家利益和社会公共利益并不十分清晰。但从检察公益诉讼的司法实践来看，有突破具体利益转向制度公益的趋势。如果法律明确规定受损的公益是制度公益，那么公益诉讼的诉前程序就是行政违法行为的监督机制；如果法律规定受损的公益是具体利益，那么公益诉讼诉前程序的适用范围还是比行政违法行为检察监督的范围要窄，即只有具体利益受损时，检察机关才有权监督。

其次，新时代的行政检察监督增加了监督方式。除诉讼监督中的抗诉和再审检察建议之外，检察机关还可以通过诉前检察建议和提起诉讼的方式监督行政权的行使。而建构行政强制措施检察监督中，禁止令制度之倡议也被两高联合司法解释第21条第2款的内容所吸纳。该条明确规定 “行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复”。回复的内容可以包括说明行为理由、改进方法、合法性依据等内容。这一规定虽然没有完全达到禁止令的阻止效力，但是将包括行政强制措施在内的所有可能造成公益损害并且正在持续的行政违法行为纳入检察监督的范围。

最后，监督程序已基本建立。正如上文所述，行政诉讼监督程序已基本完善，关于检察公益诉讼程序的相关内容下文将详细论述。