改革开放后行政诉讼检察监督体制的恢复和重建

由于一般监督被取消，学界长期将行政检察监督与行政诉讼检察监督这两个概念等同。^[23]1982年 《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》 规定了民事检察机制。该法也调整行政审判活动，行政诉讼检察监督亦被提上议事日程。1988年9月，最高人民检察院成立民事行政检察厅，专门办理民事行政诉讼监督案件。1989年《行政诉讼法》 明确规定检察机关对行政诉讼活动实行法律监督，并进一步明确行政检察监督工作以行政诉讼监督为主要内容。2001年 《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》 （2013年已失效） 出台，对案件受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉和出庭进行了规范。相较于民事诉讼监督，行政诉讼监督案件的总量并不大。根据国家统计局公布的相关数据，^[24]1997-2010年抗诉和再审案件量为8676件，占人民法院一审行政诉讼结案量的平均比例是0.7%，抗诉后改判的平均比例19.59%（参见下表）。可见，检察机关办理行政诉讼监督案件量虽不大，但抗诉案件的改判率较高，监督质效较好。

表14-1 1997-2010年人民检察院办理抗诉和再审案件情况表[25]

面对困境，2010年7月全国第二次民事行政检察工作会议强调着力加强和改进对行政诉讼的法律监督，曹建明检察长明确要求“各级检察机关要积极适应形势变化，高度重视行政申诉案件办理，认真总结经验，深入研究规律，不断提高行政诉讼监督能力和水平，更好地维护司法公正、促进依法行政”。^[26]2011年之后，全国民行部门审结的行政诉讼监督案件数量稳步增长。2011-2014年行政抗诉案件量为1755件，平均每年占到法院一审结案量的0.27%，平均改判率为21.13%。虽然抗诉案件总量在减少，但改判率有明显提升。产生这种变化的客观原因是诉讼监督行为更加规范。20世纪90年代至21世纪初，检察机关只要认为审判机关有形式性、程序性错误都会提出抗诉。2011年民事诉讼监督规则出台之后，对提请抗诉从线索来源、内外部程序等方面进行全面规定，促使人民检察院的抗诉行为更加规范，也更有效率。但同时，人民检察院办理抗诉案件的困难程度不断增加，检察机关很难通过书面审查发现个案裁判的错误。因此，抗诉案件的受理率与提抗率的比例逐年提高。

表14-2 2011-2016年行政诉讼检察监督情况表[27](www.xing528.com)

续表

虽然2010年召开了第二次全国民行工作会议，但2011年之后（如上表所示），无论行政抗诉案件还是行政再审建议案件都在快速减少。之所以如此，主要有以下三个原因：首先，因为2011年之后民事抗诉和民事抗诉案件再审案件数在逐步增加，在民行部门人员总量保持不变的情况下，相关人员办理行政抗诉案件的比例就会下降。其次，因抗诉案件遵循提级管辖原则，四级检察机关中只有省级检察院和最高人民检察院承担办理抗诉案件的职责，地、市、州检察机关只能提请抗诉，广大基层检察院的民行部门基本没有什么业务，机构被拆并、人员流失的状况也堪忧。最后，开展行政检察监督的困难程度更是不容小觑。行政检察监督涉及检察权与行政权关系的问题，具有高度敏感性和程序的复杂性，检察机关不敢轻易将业务重心转移。而且，检察机关未能储备相应的行政法专业人才，行政检察监督业务质效很难提高。除此之外，行政检察监督需要的保障性手段缺乏，外部阻力大，也降低了检察机关依职权主动开展监督的热情。

综上，经过30年的发展，检察机关的民事行政检察业务仍然呈现出业务权重偏低、业务力量薄弱、监督质效有待加强等特征。