确立复议前置原则保护当事人权益，并提升行政复议的功能

在行政复议与行政诉讼的程序衔接上，一方面我国应该借鉴域外的制度，对于借鉴和移植域外制度，在我国并不鲜见，行政诉讼领域尤其如此。“在行政诉讼方面，现行的制度和原则乃至观念，几乎都是在20世纪70年代末改革开放以后，在移植外国的经验的基础上建立起来的”；^[61]另一方面在借鉴域外制度与经验时，必须考虑是否能够和我国的国情相适应的问题。在行政复议与行政诉讼的程序衔接上，一个核心问题就是是否应该复议前置的问题。对此问题，我国目前实行的是 “当事人自由选择为主、复议前置为例外” 的模式。这一模式在我国受到的赞许与肯定远远多于批评和反对。

近年来，有越来越多的学者及实务界人士提出应该实行以 “复议前置为原则、直接诉讼为例外” 的模式，并提出了复议前置的一些主要理由：一是在一定范围内建立 “穷尽行政救济原则”，可以使很多虽然依照法律的程序权利可以起诉但在行政诉讼中实际上并不可能得到解决的行政案件，可以通过行政复议的途径得到解决（如涉及合理性问题的行政案件等）。^[62]二是增加复议案件的数量，使行政复议成为解决行政争议的主渠道。从目前的情况来看，我国的行政复议案件与行政诉讼的案件数据相差不大，而且 “70%的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议”，^[63]换言之，行政复议并未成为行政诉讼的过滤器，大部分进入行政诉讼的案件并未经过行政复议程序，因而也使得行政复议没有成为 “解决行政争议的主渠道”。很多实务界的人士主张实行对所有案件均实行复议前置。如当前地方法制机构有关 《行政复议法》 修改的建议稿，就主张实行复议前置。就连一些不支持一律复议前置的学者也认为，“可在继续坚持当事人自由选择模式的基础上，适当增加行政复议前置的情形，为行政复议化解行政纠纷主渠道作用的发挥提供更为广阔的空间”。^[64]三是可以充分发挥行政复议解决行政争议的优势。与行政诉讼相比，行政复议具有自己的比较优势，如专业性、无偿性、便捷性、高效性等。如主张实行复议前置的学者认为，“行政争议一般都具有较强的专业性和技术性，而对于专业性和技术性问题的解决恰恰是行政机关的特长。行政机关一般拥有解决这些行政争议的专业人才，也具有解决这些专业性和技术性问题的经验和条件”。^[65]四是发挥行政复议的过滤作用，避免过多的行政纠纷涌入法院，从而减轻法院的负担。能够过滤掉一部分行政案件，从而减轻法院的负担，这也是域外实行复议前置国家的一条重要经验。

从目前来看，对于复议前置的问题，我国学者基本有三种观点：一是主张实行 “自由选择” 模式，其中既有主张维持现状者，亦有主张实行更为彻底的自由选择者，以维护相对人的程序选择权；二是主张扩大复议前置范围者；三是主张实行较为彻底的复议前置者。对此，笔者的态度倾向于第三种观点，即主张实行较为彻底的复议前置，在我国确立复议前置原则，只有在少数情况下可以不经复议直接提起行政诉讼。原因如下：

首先，复议前置有利于维护相对人的合法权益。行政复议与行政诉讼相比，在对相对人的保护方面，具有以下优势：一是受案范围较行政诉讼的受案范围宽。行政复议的范围中没有对影响相对人权利类型的限制，而我国目前的行政诉讼则主要限于受理对相对人人身权、财产权造成侵害的具体行政行为的案件。二是对具体行政行为的审查强度较行政诉讼强，行政诉讼原则上只审查具体行政行为的合法性。三是救济时效较行政诉讼时效短，行政复议的救济时效只有60日，而行政诉讼的时效则为6个月。上述三个特点的存在，决定了实行较为彻底的复议前置无疑更有利于维护相对人的合法权益。在当前的相对人自由选择的模式下，相对人可能会选择就程序而言更为公正的行政诉讼，不过一旦相对人与行政主体的纠纷并不属于行政诉讼的受案范围，或者超出了行政诉讼的审查强度，但这些案件又进入了行政诉讼程序，抑或相对人对上述争议是在行政复议时效之后才提起行政诉讼，那么，相对人均将丧失通过行政复议获得维护自身合法权益的机会。确立复议前置原则，则可避免类似情况的出现。所以，确立复议前置，看似限制了相对人的程序选择权，实则更有利于维护相对人的合法权益。(www.xing528.com)

其次，有利于发挥行政复议的比较优势，更有利于行政纠纷的解决。行政复议具有一些行政诉讼所不具有的比较优势，如专业性、便捷性、无偿性等。不过，上述行政复议比较优势的发挥需要一定的前提，“在合法行政、善意行政、公正行政有充分保证的情况下，穷尽行政救济原则的效率优势更为明显”。^[66]但就我国现状而言，行政复议的公正性确实难以让人满意，绝大多数行政复议案件的审理结果都是 “维持”，在行政复议公信力丧失的情况下，复议前置确实在一定程度上只能是增加相对人的负担，而不能起到保护相对人合法权益的作用。我国目前正在实施以复议委员会为核心的复议制度的改革，已经取得了一定的成效。可以预见，在以行政复议委员会制度为核心的一系列的复议制度得到完善之后，我国行政复议解决行政争议的能力必然增强，公正性亦可期待。确立复议前置原则将使更多的案件进入复议渠道，从而使行政复议解决行政争议的能力得到充分发挥。

最后，复议前置有助于节约司法资源。与行政复议机关相比，司法机关在人力、财力等方面均较为有限。而且行政诉讼由于程序繁琐、周期较长等方面的因素，致使行政诉讼解决行政纠纷的成本较高。这也决定了行政诉讼不应成为解决行政争议的主渠道。在此情况下，更需要在行政诉讼之前有一个有效的 “过滤器”，将大部分的行政纠纷过滤掉，从而大幅减少进入行政诉讼程序的案件数量。确立复议前置，将使行政复议 “过滤器” 的功能得以发挥，不仅使行政系统内部有自我改正错误的机会，而且可以减少进入行政诉讼程序的行政案件数量，从而使法院有限的人力和财力能更有效地使用，这也有利于缓解我国司法资源日益紧张的局面。

在我国确立复议前置原则，并不意味着所有进入行政诉讼程序的案件都必须先经过行政复议程序。在下列情况下，应当允许可以不经复议程序而直接进入行政诉讼程序：一是作出特定具体行政行为的行政机关明显缺乏管辖权；二是针对行政相对人的复议申请，复议机关决定不予受理或者受理后逾期不作答复；三是行政相对人有确凿、充分的证据证明，行政复议将会给自己造成无法弥补的损失；四是法律、行政法规规定的其他特殊情形。^[67]