确立行政复议停止执行的优化原则

行政机关作出的具体行政行为一旦被行政相对人认为侵犯了其合法权益，并被申请由复议机关进行审理，就会处于一种新的状态，即行政行为的合法性因受到质疑而处于一种不确定的状态。但是，行政行为的执行力是否因此受到影响呢？我国 《行政复议法》确立了行政复议不停止执行为原则，停止执行作为例外，其实质是为了保障行政权力的有效行使和行政行为的连续性，维护社会秩序的稳定。这一模式的选择是当时将行政复议定性为行政监督方式的理念所决定的。但随着行政复议的救济作用日益增强，其在相对人权利保护方面的制度设计也理应做进一步完善。确立行政复议过程中原具体行政行为停止执行制度，具有其现实的正当性基础。

首先，复议停止执行原则体现了复议双方当事人地位的平等。法律面前人人平等，同样适用于复议中的双方当事人。虽然在行政管理活动中行政主体与行政相对人处于不对等的状态，这是出于行政管理活动的特殊需要。但是，一旦行政主体和行政相对人进入到复议程序中来，成为行政复议的被申请人和申请人，就具有平等的法律地位，平等地享有通过法律来解决争议的权利。其中一方无权在公正裁判前，要求对方就争议标的进行作为或不作为的义务。复议停止执行原则，就体现了复议双方当事人地位的平等。通过停止执行，原具体行政行为的执行力被冻结，被申请人无权要求申请人就争议标的继续进行作为或不作为的义务，双方当事人处于平等地位。

其次，复议过程中停止原具体行政行为的执行更有利于保护行政相对人的合法权益。行政复议作为行政相对人寻求合法救济的一种重要方式，其在保护相对人合法权益方面的功能应当得到进一步发挥。这也是行政复议制度获得行政相对人认可并取得进一步发展的必要条件。行政复议程序因行政相对人的申请而启动，如果行政相对人认为行政复议制度并不能有效保护自己的合法权益，对这一制度失去基本的信心，那么行政复议制度存在的必要性就会受到质疑，这一制度的发展也会进入瓶颈状态。因此，行政复议制度的长足发展需要更加关注如何保护行政相对人的合法权益。行政复议中的停止执行制度，恰恰就是为最大程度地保护行政相对人的合法权益而设计的。

再次，复议停止执行可以避免行政资源的浪费。行政复议中不停止原具体行政行为的执行可以保证行政行为的执行力，提高行政效率。但是，如果原具体行政行为一旦被行政复议机关认定为违法而被撤销，其后续补救措施往往会带来行政资源的浪费，包括行政机关需要返还财产、恢复原状，甚至作出行政赔偿。复议停止执行就可以有效避免这种浪费的出现。(www.xing528.com)

最后，不停止执行原则与 《行政强制法》 中的立法精神不一致，实践中一些行政机关并未严格贯彻。根据我国 《行政强制法》第53条的规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，按照本章规定申请人民法院强制执行。” 根据这条规定，申请人民法院强制执行的前提条件之一是，行政相对人没有申请行政复议或提起行政诉讼。如果行政相对人已经提起行政复议的，那就不能再申请人民法院强制执行了。可以理解为 《行政强制法》 的立法精神就是申请人民法院强制执行的行政行为应当是没有争议的行政行为，有争议的行政行为不能通过法院来维持其执行力。结合 《行政复议法》 中有关不停止执行的规定，只有具有行政强制执行权的行政机关才能在行政复议过程中实现原行政行为的不停止执行。但现实中，不停止执行确实可能给行政机关带来行政资源的极大浪费，与之相关联的行政赔偿也会使行政机关在执行前有诸多顾虑。所以，目前实践中不停止执行也没有得到很好的贯彻。

基于上述分析，在复议中确立停止执行原则能够更好地维护行政相对人的合法权益，树立行政相对人通过行政复议解决行政争议的信心，也能有效避免行政资源的浪费，有利于行政复议制度的发展。