行政复议的关键作用在于解决行政争议，当前功能需优化

行政复议的功能即行政复议的作用。行政复议的功能是研究复议制度的构建时，除行政复议性质之外的另一个无法回避的重要内容。对于行政复议的功能，主要存在着下列几种不同的观点：一是认为行政复议具有多种功能并平行排列各种功能，即严格按照 《行政复议法》 第1条立法宗旨的表述及顺序，平行排列行政复议制度的各项功能；二是突出重点，强调行政复议制度的某一项或两项功能；三是强调行政复议的单一功能，否认其他功能；四是强调不同功能间的联系和体系。^[21]

我们在讨论行政复议的功能之前，先来梳理一下当前对行政复议应具有功能的表述：

第一，防止和纠正违法的或不当的具体行政行为。该功能来源于我国 《行政复议法》 第1条的立法宗旨中的表述：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。” 立法者通过对立法宗旨的表述，阐释了其对行政复议制度所预设的功能，即希望行政复议制度所能实现的功能。

第二，保护相对人权益的功能。保护相对人权益的功能，不仅在 《行政复议法》 的立法宗旨中有具体的表述，同样也得到了学者们的肯定与支持，“行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一”。^[22]

第三，行政救济功能。行政救济就是在公民、法人或者其他组织的合法权益遭受违法的或者不当的行政行为侵害时，由有权的国家机关根据受害人的请求，给予法律上的保护。^[23]对于行政复议的救济功能，不仅得到了我国学者的一致肯定，而且在域外的一些法律中亦明确肯定了复议的救济功能，如 《韩国行政复议法》 第1条规定：“本法的目的是，通过行政复议程序，对于因行政机关的违法或者不当处分以及其他公权力的行使等所造成的对国民权利或者利益的侵害进行救济，同时以期实现行政的合理运作。”

第四，保障和监督依法行政功能。行政复议制度的 “保障和监督依法行政” 的功能来自于 《行政复议法》 立法宗旨中的表述，该功能主要表现为两个方面：一方面是保障功能，即复议机关对行政机关依法行使职权的行为进行维护，对于行政机关合法的、适当的行政行为，复议机关通过作出维持决定的方式达到维护依法行政的目的；另一方面是监督功能，即主要是监督行政机关是否做到了依法行政，对于行政机关违法的、不适当的行政行为，复议机关予以撤销，从而实现对行政机关的监督。

第五，解决争议功能。纠纷是不同社会主体之间的冲突，是人类社会不可避免的现象。在社会的不同时期，抑制和解决纷争的方式和手段在内容和形式上也会有所不同。^[24]对于解决纠纷的功能，在我国的 《行政复议法》 中并没有明确的表述，而这引发了众多的批评，如章剑生教授认为：“事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的 ‘监督’ ‘保权’ 等立法目的也都是没有法律价值的。”^[25]如果说在 《行政复议法》 中 “解决纠纷” 这一功能没有得到足够的重视，那么这一现象在 《行政复议法实施条例》 颁布之后则有所改变。《行政复议法实施条例》 第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用……” 其中，明确提到了行政复议的作用在于解决 “行政争议”。(www.xing528.com)

上述功能是学者们提及较多的功能。除上述功能之外，还有学者提出行政复议应具有 “提高效率功能” “维护和稳定秩序功能”，并提出效率功能的作用机理是，“创造提高行政效率的法制环境，提高行政执法人员的能动性，快速化解行政争议，减少行政机关讼累”。^[26]此外，还有学者提出行政复议还具有一些特殊功能，包括“确保行政之合理行使” “减轻法院之诉讼负担” “满足人民之多元选择” 的功能。^[27]

讨论行政复议的功能时，常有人将 《行政复议法》 的立法目的等同于行政复议制度的功能。两者虽然有很高的关联度，但并不等同。《行政复议法》 的立法目的是立法者希望通过行政复议制度的建立所达到的目的。立法目的预设了功能，但立法目的是否能够达成，关键是看行政复议的功能是否能够得到发挥。此外，这种预设的功能是否能够得到实现，还取决于事物的性质。因为，如果预设的功能与事物的性质不相符合，则无疑违背了自然规律，乃是 “缘木求鱼”。不适当的立法目的无疑会使行政复议制度陷入困境。

从我国当前的立法来看，其功能定位主要是 “法制监督”，这是不争的事实。不仅在 《行政复议法》 立法目的的表述中有 “监督行政机关依法行政” 的字样，而且在具体制度的建构上也是围绕着这一功能来实施的。而这样的功能定位一直以来都受到众多非议，如周汉华教授提出：“包括行政复议制度在内的我国行政争议解决制度存在内在的、结构性的缺陷，正是这种结构性的缺陷造成了其功能的紊乱与失调。”^[28]在学术界，也几乎是一边倒的声音提出要让行政复议的 “权利救济” 功能回归本位，“修改行政复议的相关法律法规，以更好地为行政复议申请人提供权利救济作为行政复议制度设计的出发点和归宿，这才是行政复议制度的真正出路”。^[29]

行政复议的功能可以是多元的，结合行政复议的性质来看，行政复议的功能主要包括以下两种：

首先，行政救济功能应当是行政复议的首要功能。从性质上讲，行政复议是 “准司法” 性质，而司法的基本任务就是为当事人提供权利救济途径以及解决纠纷。如果行政复议的功能定位不以行政救济功能为首要功能，则相对人根本就不会选择这种机制。就行政内部的层级监督而言，我国当前有很多，如上级机关的主动检查、下级机关的定期汇报、规范性文件的审查等。但这些层级监督机制一般都不涉及行政争议的解决，也不依赖于行政相对人的程序启动。行政复议存在的首要意义就是解决行政纠纷，而要解决纠纷，就必须以为相对人提供权利救济作为其首要功能，否则必然导致该种机制的闲置。我国当前的行政复议案件数量极为有限，相对人之所以不愿选择行政复议，核心原因就在于行政复议的功能错位，不能为相对人提供有效的权利救济。与 “行政救济功能” 相近的表述，还有 “保护相对人合法权益功能” “解决行政纠纷功能”等。但在这三种表述中，最为恰当的无疑还是 “行政救济功能”。这是因为：其一，“保护相对人合法权益” 的表述虽然常见于我国具有行政救济性的法律之中，如 《行政诉讼法》 第1条中即提到“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，《行政复议法》 中也有相同的表述，但这种表述并不能很好地反映行政复议的特点。能够提供 “保护权益” 的制度有很多，司法制度可以，行政执法也可以，立法同样如此，所以 “保护权益” 的表述并不能很好地反映行政复议制度的特点。其二，“解决纠纷” 的表述主要是从结果上讲的，而没有与 “权利” 密切相关。但 “天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，“利益” 与 “权利” 乃是人类活动的重要目的，作为法律制度，首要关注的也必然是 “利益” 与 “权利”。与“解决纠纷” 的表述相比，“行政救济” 的表述无疑更为科学。“有权利必有救济” 乃是众所周知的法谚，“救济” 的目的就是为了保护 “权利” 或 “利益”，而且 “救济”本身即隐含了需要由当事人主动提出请求的意义在内，与行政复议制度的特点更为契合。因此，在复议制度的首要功能上，最为恰当的表述无疑应当是 “行政救济功能”。

其次，行政复议具有监督功能。我们虽然强调 “监督功能” 不应是行政复议的首要功能，但不可否认，行政复议在客观上会具有监督下级机关依法行政的功能。但这种功能的实现是建立在救济功能实现的基础上的。离开了救济功能，监督功能也就无法发挥。因此，在救济功能与监督功能上，救济功能乃是根本，离开了救济功能，行政复议制度的监督功能也就成了 “无源之水、无本之木”，根本无从谈起。在现有有关行政复议功能的表述中，“防止和纠正违法的或不当的具体行政行为” 也是表述之一，但这种表述实际上只是 “监督功能” 的另一种表述方式而已。“防止和纠正违法的或不当的具体行政行为” 乃是监督所要求实现的结果，将其单独作为行政复议的功能来表述是不够恰当的。