行政复议性质的深度剖析

分析上述有关行政复议性质的不同学说，可以发现三种学说的争议焦点主要集中在 “行政” “司法” 的涵义及范围上。主张 “行政说” 者认为行政复议是行政权运行的结果，主张 “司法说” 以及 “准司法说” 者则认为行政复议是行政机关运用司法权的结果。那么，行政复议权到底是行政权还是司法权呢？

在现实中关于 “行政” 的界定，主要存在着两种标准：一种是实质标准，即以某种职能活动是否具有执行、管理性质作为界定行政的依据。这种划分方式更多为行政学学科所采用。^[18]另一种划分方式则是依据形式的标准。较为盛行的是采取排除式的定义，即将 “立法” 和 “司法” 以外之活动解释为行政。“行政说” 与 “司法说” 之所以产生不同的结论，主要的原因在于两者对 “行政”所采取的界定方式不同。“行政说” 者采取形式的标准，认为行政机关作出的活动就是 “行政” 性质的；而 “司法说” 者则采取的是实质意义的标准，即认为 “裁决纠纷” 的活动就是 “司法” 性质的。

通过上述的分析我们可以得知，就我国行政复议的性质而言，“准司法说” 无疑更为合理。原因在于：(www.xing528.com)

首先，该说充分肯定了行政复议的本质乃是解决纠纷的活动，因而是 “司法” 性的活动。行政复议从其产生历程、存在的意义等方面来看，其乃是解决行政纠纷的活动，这符合司法的实质意义，因而具有司法性。“行政复议是一种纠纷解决机制，认可这一点，就应当承认行政复议制度由此应当具有司法的秉性。”^[19]虽然现代行政通常采取形式意义的划分标准，但并非在所有的情况下都是如此。以法国为例，法国是现代行政法的母国，法国最高行政法院的大量判例构成了法国行政法的重要渊源，然而被称为最高行政法院的国家参事院至今仍然是法国行政机关的组成部分。^[20]但我们在习惯上依然是将法国的行政法院作为司法机关来看待。司法权通常由司法机关来行使，但并非必然由司法机关所垄断。从近代以来各国行政权力的发展历程来看，“行政” 权力与其他权力，特别是与立法和司法权力的边界并不是一成不变的。

其次，“准司法说” 也体现了行政复议与司法机关的司法活动在主体上的差异性。“准司法说” 认为行政复议权从本质属性上讲属于司法权，但也不否认该权力的行使主体是行政主体，区别于传统的由司法机关行使的司法权，而 “准” 字也很好地阐释了这一区别。这一特点也提示我们，必须正视行政复议权的主体是行政主体这一特点，而不能将其混同于普通的司法权。同时也不能实现完全的司法化，从而在行政系统内部再造一个独立的司法系统。行政复议的 “准司法” 性要求我们在构造行政复议制度时，必须正视其性质，即一方面要求复议制度能够解决行政争议，另一方面又要正视行政复议权的行使主体是行政主体这一重要特征，从而在 “司法”与 “行政” 之间实现微妙的平衡。