行政问责的优化归责原则

“在法律规范原理上，使遭受损害之权益，与促使损害发出之原因者结合，将损害因而转嫁由原因者承担之法律价值判断因素，此即 ‘归责’ 意义之核心。”^[21]可见，归责原则作为判断责任归属的基本准则和价值标准，“其所要解决的并非直接的责任归属问题，而是责任归属的核心依据问题，是在责任成立之时对责任渊源的一种实质追问，它不是 ‘是什么’ 的问题，而是 ‘凭什么’ 的问题”。^[22]当然，问责语境中的归责原则，一方面应当遵守归责原则理论的普遍规律，与其他责任追究机制的适用规则有一些共同之处；另一方面行政问责领域中的归责原则又会彰显出个性化特征。因此，我们需要在借鉴其他领域已有丰厚研究成果基础之上，结合行政问责的特殊性，在共性与个性之间寻找恰当的平衡点。

虽然难以受到法律彻底规制的领导权力可以堪称我们这个时代最具动力、最肆无忌惮的力量之一，拥有广泛裁量余地的领导行为亦是让法律有所无奈的领域，但法律的触角不及并不意味着它是一种不受任何限制的权力，^[23]我们可以通过建立权力监督机制实现控权的目的，以保证领导权无法偏离其正常行使的轨道。虽然我们无法对积极意义上的领导权做出全面精确的描述，但可以采用逆向思维的方式，因为一旦政府官员决策失误或者领导不力，其危害后果确是显而易见的。可见，问责视野下领导责任的归责原则应当具有双重功能：一方面，归责原则作为判断政府官员应否以及如何承担政治责任和道德责任的基本标准和依据，直接决定了问责的广度和深度；另一方面，更为重要的是，归责原则为我们切实实现对领导权的监督和控制提供了突破口。理想状态下的归责原则应当能够制裁政府官员所有的违法失当行为，以达到反向促进政府官员尽其所能、鞠躬尽瘁为民服务的精神，以真正实现 “权为民所用” “利为民所谋” 的执政理念。鉴于此，笔者认为，过错责任原则之特殊过错推定原则不仅符合问责发展的轨迹特征，而且更有利于问责整肃吏治功能的发挥。而无过错原则毋须考察行为人主观过错的特征以及公平责任原则，旨在填补受害人因合法行为遭到损害的本质都无法服务于问责的现实需要。因此，政府官员问责之归责原则应该采用特殊过错推定原则。当然，该原则既要遵守民法既成理论的一般原则和精神，又要从行政法角度对这一原本适用于私法领域的归责原则做出适当的改进，以符合问责机制的特殊需要。(www.xing528.com)

借鉴并改进民法的既有理论，所谓问责视野下特殊过错推定原则，是指当发生法定问责的情形时，如果政府官员不能证明有法定抗辩事由存在，那么就推定政府官员存在过错而对其问责。在实践中，虽然导致决策失误或者重大事故等问责事件的原因往往非常复杂，既然 “政府官员具有把各个人、各部门工作联结起来的累计责任”，那么作为授权者的人民当然有权对在管理中处于强者地位的政府官员提出更高的要求，政府官员作为 “人民的公仆”，理应尽其所能地防止或避免各种可能会对公共利益造成损害的事故或事件的发生，否则就要受到人民的谴责和制裁。正如过错责任原则在实践中所暴露出的弊端一样，在问责实践中，政府官员的主观心理状态往往很难精确检验，但为了能够及时抚慰民心，维护政府的公信力和权威，我们有必要借助过错推定原则中的特殊过错推定原则以形成对官员更加严格、更加苛刻的期待。即对于问责事件的发生，立法中可以预先假定政府官员存在过错，但政府官员同时享有法定抗辩权，有权推翻对其过错的认定，不过抗辩的理由并非任意而需法定，也即政府官员必须证明有法定抗辩事由的存在才能得以免责。可见，采用特殊过错推定原则，既可以对难以得到法律彻底规制的领导权形成强有力的制约和震慑，又可以把判断政府官员主观上是否有过错的复杂问题简单化，这种将判断标准直接归结为政府官员能否证明存在法定抗辩事由的方式，可以在增强问责制度可操作性的同时，又将问责主体的裁量空间限缩至最低，对于确保问责全过程都能够在法治轨道上运行至关重要。