中国特色行政问责的概念解析及优化探讨

在理论界，目前关于行政问责的认识依旧未能达成完全共识，其争议点主要体现在以下两种路径：一种是通过对责任范畴的考量，或者在泛化意义上去使用问责，直接将问责等同于责任追究机制的简称，相应地就将问责对象确定为全体公务员；或者是基于我国当前现实需要的考虑，认为问责应该具有填补中国当前监督行政方面空缺的基本功能，故采用问责之狭义，认为问责应该定位于对政治责任和道德责任的追究，故将问责对象锁定为享有一定领导职务的政府官员。还有一种路径则体现为对 “问” 重视程度的不同，一种观点认为问责应该侧重于问之属性，强调对责任的过问以及对“过问” 的回应；另外一种观点恰恰相反，认为问责与传统的责任追究机制不无不同，应仍然注重其事后制裁的功能。

正如马克思所揭示的，“理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度”，^[10]故对于问责内涵的把握，应当从我国政治体制改革特别是行政体制改革的现实需要出发，结合现行有效制度的实定法梳理而做出具有相当说服力的权威阐释。结合2009年出台的 《党政领导干部问责暂行规定》、2016年 《中国共产党问责条例》 以及刚刚制定出台的 《监察法》 的有关规定，所谓行政问责，应当是指一定级别的政府官员 （即领导人员） 因其职责和义务履行情况而受到质询进而承担否定性后果 （谴责和制裁） 的治吏机制。^[11]其特殊性主要体现为以下三个方面：

第一，问责对象的特定性。问责对象应当限定为享有领导权力的政府官员即领导干部，而不是一般工作人员。《监察法》 第11条明确了问责的对象是领导人员，结合 《公务员法》 第105条的规定，行政系统内的领导人员应当是指经过特别程序 （选举或任命）产生、具有一定行政领导级别和职务并且系属于国家公务员范畴的行政机关工作人员。^[12]可见，将问责的对象限定为享有领导权力的政府官员即领导干部，而不是一般工作人员，实际上正是抓住了责任体系中最为关键和核心的环节，正所谓 “纲举目张”，因为在行政系统内部，对一般公务员的监督和制约通过系统内的上级对下级的追责方式即可实现，故只有强化对行政领导权的有效规制才能从根本上促成政府官员能够秉承 “执政为民” 的根本宗旨来组织管理整个行政机关。

第二，责任范畴的有限性。确定问责语境中的责任范畴构成厘清问责内涵的核心内容。实际上，关于责任范畴的讨论，一直以来都是学术界对问责内涵理解方面最大的争议点。鉴于政府官员履行职责、承担义务的内容属性将直接决定问责的具体运行模式，故理论上，我们可以将政府官员的责任分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任^[13]四种，这四类责任之间既相互独立，又相互影响和渗透，从而共同形成一个多元复合的责任体系。但这种应然视角下的责任体系显然无法直接等同于我国现实所需的责任范畴，毕竟任何新制度的产生必须有它独特的价值和蕴意。事实上，早在2002年香港特别行政区推行高官问责制之前，中国内地就出现了改革开放以后第一起问责事件，即1979年 “渤海二号” 沉船事件，时任石油部部长宋振明辞职。以后还有过其他问责事件，^[14]但均以 “个案式” 处理为主，问责缺少制度化、规范化。当2003年非典疫情的爆发成为对我国政府执政能力特别是危机处理能力的深层次拷问时，中央政府在短时间内对包括两位省部级高官在内的上千位政府官员因隐瞒疫情或防治不力而制裁的问责举措，正式赋予了问责在我国所应具有的特殊意蕴。显然，将问责这样一种新的责任追究机制引入我国大陆地区，乃是为了弥补现有责任追究机制的不足，即在法律制度、党纪和政纪之外另辟一个通道，使政府官员行使权力的全过程都能受到强有力地、无缝隙地监督和约束，这显然与香港特别行政区推行高官问责制的初衷有 “异曲同工” 之处，即希望通过推行高官问责制来解决政府官员负有政治使命却在实践中不直接向人民承担政治责任和道德责任的问题。可见，问责背后所蕴含的这种权力制约的理念正回应了现代民主框架下民众对一个负责任的政府的强烈诉求，这对于弥补传统意义上的行政管理框架下的内部追责机制动力不足的天然缺陷具有决定性意义。(www.xing528.com)

根据 《中国共产党问责条例》 第2条，问责旨在落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。结合 《监察法》 第11条，问责对象乃是针对履行职责不力、失职失责的领导人员。可见，在我国现实语境中，行政问责语境中之责任范畴亦应当突出强调政府官员所承担的领导责任，即突出政府官员因失职失责而应当直接向人民承担的政治责任和道德责任，同时这也是能够切实解决党内问责与行政问责同步协调发展的应有逻辑。

第三，问责的过程性与动态性。现代民主框架下的问责过程应当是 “看得见的正义”，即强调追责前问责主体对政府官员职责履行情况的过问以及政府官员对过问后的回应之特性。一方面体现为正当程序原则对问责过程的有效规制；另一方面，通过问责的过程强化被问责官员的内心认可程度并真正内化为其日后认真履职的道德约束力量，进而实现问责的预防与修复功能，故问责语境中问责过程具有双向性。首先体现为问责事件发生后，问责主体对问责对象进行询问、质询、调查以及问责对象对问责主体进行解释说明回应的过程；其次才是问责主体实现责任对接进行实体层面的追责过程。具体问责全过程涵盖包括问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责方式、问责执行以及问责后的监督与救济共七个方面的基本要素。