无论理论界还是实务界，对于什么是行政裁决仍然存在不同观点。关于行政裁决有最广义、广义和狭义的观点，实践中对于行政机关的某些行为是否为行政裁决也不清晰，尤其是将行政裁决与行政处罚相混淆。[63]这种定性上的不清晰，主要原因在于对行政裁决目前尚没有统一的法律界定，具体而言，又表现在两个方面：其一，目前关于规定行政机关裁决民事纠纷的法律、法规、规章对于行政裁决的称呼不一，有的规定为 “裁决”，有的规定为 “处理”，还有的称之为 “决定” 或 “裁定”。例如，《森林法》 第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”类似的表述也出现在 《土地管理法》 《草原法》 等法律中。使用“决定” 表述的，如 《民间纠纷处理办法》 第5条的规定，“基层人民政府处理民间纠纷，可以决定由责任一方按照 《中华人民共和国民法通则》 第134条第1款所列举的方式承担民事责任，但不得给予人身或者财产处罚”。即使法律中规定为 “裁决” 的，也有的并不是为解决民事争议所采取的行政裁决。[64]其二，我国很多法律、法规、规章中规定了大量的行政主体责令承担民事责任的内容，由于规定本身不清晰，理论与实务界对这些规定属于行政裁决还是行政处罚存在争议。例如，《矿产资源法》 第40条规定：“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款。” 这里的 “责令赔偿损失” 是行政机关对民事纠纷作出的决定，是行政裁决还是行政处罚，抑或其他类型的行政行为，在学界有不同观点。[65]众多相关概念的混用使得行政裁决概念的内涵和外延比较模糊，制度性规定不能统一，直接导致了有关机关处理民事纠纷时的模糊态度。
对行政裁决性质的认识，目前我国学术界与实务界也并没有形成统一的观点。主要存在三种观点：一种观点认为，行政裁决是行政行为，可以提起行政复议与行政诉讼；还有学者认为，行政裁决属于行政行为，但与一般的行政行为不同，是裁决主体依据行政权威对民事纠纷作出的非终局性裁判，因此是一种具有 “准司法性质” 的行政行为；[66]还有学者持完全相反的观点，认为行政裁决实际上是行政机关行使司法权的制度，因此是司法行为。[67]对于行政裁决性质认识的差异，决定了对行政裁决不服的救济机制的设计，如果认为行政裁决是一种行政行为，不服行政裁决提起的是行政诉讼；如果认为行政裁决是一种司法行为，行政裁决被认为是具有初审性质，当事人应当对行政裁决提起民事 “上诉”，而不是以裁决机关为被告提起行政诉讼。[68](www.xing528.com)
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