两种行政仲裁的共同问题及优化方案

尽管制度设计的初衷是美好的，但现实中无论是劳动仲裁还是农村土地承包仲裁，运行效果并不理想，两种制度具有一些共同的问题：

（1） 仲裁机构缺少独立性。行政仲裁之所以与民事仲裁不同，原因之一就是行政仲裁借助其行政性与专业性解决纠纷，有其存在的优势。但是行政性并不代表行政仲裁机关受制于行政机关的领导，作为解决争议的仲裁机关，应该具有相对的独立性，与行政部门实行职能分离，避免受到干涉。

我国劳动争议的仲裁机构是劳动争议仲裁委员会，从机构设立上看，劳动仲裁机构的设立没有行政级别，在同一个行政区域内有多个劳动仲裁机构，相互之间不隶属，但是它由人力资源和社会保障部门设立，实际上是其下属的一个内设机构，并没有独立的经费和人员。虽然有一些地方对劳动争议仲裁委员会进行实体化建设，但仍然没有改变其依附性，其运作模式基本还是按照行政机关的运作来进行的。从仲裁委员会内部组成来看，根据我国 《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》 相关规定可以看出，^[49]我国劳动争议仲裁采用 “三方” 共同参与的劳动争议处理模式：仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表和用人单位团体或用人单位方面的代表组成。然而，由于缺乏制度保障，现有劳动仲裁委员会的工作仍然由劳动行政部门主导；工会组织参与程度不高，也缺乏资方的代表；一些用人单位与工会的代表仅仅只是挂牌人员，在劳动争议案件的仲裁实践中，主要由劳动行政部门的行政工作人员以专职仲裁员的身份处理，三方代表变成一方使得劳动仲裁机构缺乏权威性与中立性。

土地承包仲裁机构同样缺少独立性。在机构设置上，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》 第12条规定：“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立”，“农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”。土地承包仲裁委员会成为政府的下属机构，其人员编制、经费等方面都受制于政府，农地仲裁委员会的人员设置以及工作经费来源等方面都与政府或者行政部门有着密不可分的联系，行政权力借此渗入并影响农地仲裁的可能性较大。^[50](www.xing528.com)

（2） 仲裁程序繁琐，流于形式。与诉讼解决争议相比，仲裁的优势应该在于快速、便捷、低廉，目前我国两种行政仲裁均有诉讼化的倾向。劳动争议仲裁的具体程序包括申请、受理、庭前准备、庭审、裁判前调解等环节，虽然仲裁期限要求最长不得超过60日，但是总体模仿民事诉讼程序，尤其是庭审程序，几乎是民事诉讼庭审程序的翻版，其庭前准备、庭审调查、庭审辩论、征询双方最后意见、核对和签署笔录、评议裁判等进程和民事诉讼基本没有差别。与劳动争议仲裁程序类似，土地承包纠纷仲裁制度的构建也模仿民事诉讼，“在案件的受理、仲裁审理的程序及仲裁证据制度等方面无一不是民事审判程序的翻版”。^[51]此外，《土地仲裁法》 第48条规定：“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”农村土地承包仲裁虽然与劳动仲裁不同，不是诉讼前置程序，但仲裁决定是否生效取决于当事人是否在法定期限内诉诸法院。一旦当事人不服仲裁裁决起诉，根据2014年 《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第3条的规定，^[52]当事人要就原纠纷提起诉讼，农村土地承包经营纠纷仲裁程序流于形式，这导致仲裁功能弱化，而且丧失了其应有的案件分流功能，也使仲裁丧失了公信力。^[53]

（3） 仲裁与诉讼衔接弱。无论是劳动争议仲裁还是农村土地承包仲裁，都存在仲裁与诉讼衔接的问题。在劳动仲裁与民事诉讼的关系上，存在争议受理范围不够一致、法律适用标准不统一、程序衔接不规范等问题，尤其是仲裁委员会所认定的事实与法律问题能否得到法院的认可方面，存在很大问题。劳动争议仲裁有两种情况，部分争议一裁终局，其他是一裁两审。在第二种情况下，仲裁是强制性程序，当事人不服仲裁决定提起诉讼的，人民法院以劳动争议为对象进行审理，不对仲裁裁决作出判断，也即人民法院针对劳动争议案件要从头查明事实，适用法律，进行判决，之前劳动争议仲裁委员会所做的事实认定与法律适用对法院没有任何意义。正因如此，2015年 《国务院关于构建和谐劳动关系的意见》 提出，要加强裁审衔接与工作协调，积极探索建立诉讼与仲裁程序有效衔接、裁审标准统一的新规则、新制度。2017年3月21日，包括人力资源和社会保障部等在内的中央八部门联合颁布 《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》 （人社部发[2017] 26号） 进一步提出要 “建立仲裁与诉讼有效衔接的新规则、新制度，实现裁审衔接机制长效化、受理范围一致化、审理标准统一化。各级仲裁机构和同级人民法院要加强沟通联系，建立定期联席会议、案件信息交流、联合业务培训等制度”。与劳动争议仲裁一样，土地承包纠纷仲裁与诉讼之间的衔接也存在问题，表现在受理范围不一致、适用法律不统一、仲裁部门获取的证据在诉讼中因证据规则限制不能作为定案依据、生效的仲裁裁决在实践中得不到法院的落实和有效执行等问题。^[54]