我国行政调解制度的历史发展

行政调解作为解决民事纠纷的制度，其发展经历了三个不同的阶段。

（1） 20世纪60年代以 “枫桥经验” 为代表的矛盾纠纷化解机制。在化解民间矛盾方面，我国最早实行的是以平息纷争、稳定社会为目的的基层群众路线。其中，最具代表性的是20世纪60年代初浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的 “枫桥经验”，^[19]强调发动群众、依靠群众，以 “讲事说理” 为主要抓手调处纠纷、化解矛盾，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。这种解决机制既包括行政调解，也包括人民调解，在矛盾纠纷排查与解决、构建从村到镇的调解体系方面，发挥了重要作用。

（2） 构建和谐社会与大调解背景下行政调解的运动式发展。20世纪80年代以来，国家进入新的发展阶段，从计划经济时代走向市场经济，行政权的发展也经历了从行政万能到权力受限的历程。学术界开始呼吁限制行政权，强调公民的权利意识，提倡通过诉讼解决民事纠纷，政府也强调法治政府的建设。行政机关一开始不愿进行调解，往往以 “行政限权、资源匮乏、执法能力低等种种理由极力推诿”。^[20]尽管如此，民众在纠纷发生之后仍然愿意向政府或行政主管机关求助，因为行政调解是 “我国基层民众长久以来的习惯与传统，体现了当事人在无法求助于自治和民间规范的调整时，对行政权威的依赖和需求”。^[21]同时，随着我国经济社会的快速发展，各种新型矛盾、纠纷与冲突接踵而来，并呈现出日益激化的危险，大量诉讼案件使得法官不堪重负，社会出现的矛盾增多以及诉讼爆炸的趋势使得我国不得不重新审视矛盾纠纷解决制度。正是在这样的背景下，2004年国务院发布 《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对于民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应及时告知当事人救济权利和渠道。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 中指出，要 “完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。这种调解机制被称为大调解工作机制，各级政府都开始强调建立 “横到边，纵到底” 的大调解工作体系，各地纷纷出现或以调解方式命名的所谓“三位一体” “五位一体” “四级、三层、两联动、两配合” 等不同模式，或以地区命名的所谓 “福田模式” “长宁模式” 等。虽然从中央到地方明确提出加强行政调解的要求，但是因为缺少明确的规范，各地做法不同，都力求创造值得推广的本地模式，导致大调解成为 “一种全民动员和自上而下相结合的社会控制手段，是一种典型的维稳治理下的调解模式”。^[22]在这种背景下，大调解出现强制性调解或妥协性、政府买单型调解的困境，^[23]行政调解的模式并不稳定，呈现运动式发展的态势，并没有充分发挥其应有的实效功能。(www.xing528.com)

（3） 依法治国背景下行政调解逐渐法治化。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》 明确提出，要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府总负责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。习近平总书记指出，在社会治理的具体工作中，“不能简单依靠打压管控、硬性维稳，还要重视疏导化解、柔性维稳，注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作”。^[24]2015年12月，中共中央、国务院印发的 《法治政府建设实施纲要 （2015-2020年）》 进一步提出完善行政调解，行政调解也迎来了新的发展机遇。在此推动下，各地开始将行政调解作为政府的重要任务，并推动行政调解的法治化发展。很多地方政府不再使用 《意见》 《通知》 等红头文件的形式来推进行政调解工作，而是通过制定政府规章，引导行政调解在法治的轨道上运行。例如，2012年实施的《贵阳市行政调解暂行规定》，2013年实施的 《云南省行政调解规定 （试行）》 《深圳市行政调解实施办法 （试行）》，2015年实施的《广州市行政调解规定》 《辽宁省行政调解规定》 《北京市行政调解办法》，2017年实施的 《邯郸市行政调解办法》，2018年实施的《武汉市行政调解暂行办法》 《遵义市行政调解办法》 等，这些都是以行政调解作为规范对象的地方立法，对行政调解的含义、原则、内容、程序、效力等方面进行了规定。此外，伴随党和国家提出要建立矛盾纠纷多元化解机制，很多地方也陆续出台了相关的地方性法规，如2015年 《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》、2016年 《山东省多元化解纠纷促进条例》、2017年 《福建省多元化解纠纷条例》、2018年 《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》 等，其中对行政调解也有规定。地方政府规章和地方性法规的制定，为行政调解的法治化发展奠定了良好基础。

但是由于各地对行政调解的理解不一，对于行政调解的范围、程序等规定也并不相同；而且有些地方的规定以原则性、宣示性的内容为主，缺乏可操作性。因而，不少学者和事务部门工作者提出应加快行政调解的全国性立法，以形成有机统一的行政调解规范体系。^[25]