如果说我国公私合作和行政民营主要依赖政策予以推行，那么2015年由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合签署，以国务院令发布的《基础设施和公用事业特许经济管理办法》 （下文简称 《办法》） 则是第一部全面系统规范基础设施和公用事业特许经营的核心规范。除再次强调国家鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营的基本立场外，《办法》 还对 “基础设施和公用事业特许经营” 及其类型都进行了明确界定。“基础设施和公用事业特许经营” 是指，政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。基础设施和公用事业特许经应可采取如下形式：“（一） 在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二） 在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或扩改建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三） 特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四） 国家规定的其他方式。”[74]从以上表述看，政府特许经营已经不再仅限于传统的BOT模式。
除丰富了政府特许经营模式外，《办法》 还对特许经营项目实施方案的内容、特许经营可行性评估的内容、特许经营者的遴选、特许经营协议的内容 （项目名称、内容；特许经营方式、区域、范围和期限；项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；所提供产品或服务的数量、质量和标准；设施权属以及相应的维护和更新改造；监测评估；投融资期限和方式；收益取得方式；价格和收费标准的确定方法以及调整程序；履约担保；特许经营其内的风险分担；政府承诺和保障；应急预案和临时接管预案；特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求；变更、提前终止及补偿；违约责任；争议解决方式）、特许经营协议的履行、变更和终止等事项作出规定。除重点规范特许经营协议外，《办法》 还分别规定了政府和特许经营者的义务。例如，政府应确保特许经营协议的履行，[75]而特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。[76]对于特许经营协议的争端解决，《办法》 首次明确规定，“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或行政诉讼”。[77]而这一规定显然是对2014年修改的 《行政诉讼法》 有关 “行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”，相对人可提起行政诉讼的回应。
在2018年国务院的年度立法工作计划中，由法制办、发展改革委、财政部共同起草的 《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》 如能够顺利出台，也将成为我国PPP领域的重要立法规范。(www.xing528.com)
事实上，理解我国合作行政的发展，需要从国家治理方式和体系改革的大背景下着眼。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。关于国家治理与传统的行政管理之间的差异，习近平总书记曾精辟地指出，国家治理思维 “体现的是系统治理、依法治理、源头治理和综合施策”。[78]为促进这种国家治理方式的革新，“要更加注重联动融合，开放共治，更加注重民主法治、科技创新、提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力”。[79]早在2014年11月亚太经合组织第22次领导人非正式会议上，习近平总书记就明确作出承诺，“我们决定拓展基础设施投融资领域务实合作，推广公私合作伙伴关系模式，帮助本地区破解互联互通建设资金瓶颈”。[80]党的十九大提出了加快完善社会主义市场经济体制的要求，并从支持民营企业发展、激发各类市场主体活力等方面做出了诸多政策设计。这一系列顶层设计从国家治理、宏观经济发展的高度着眼，为完善和推进公私合作提供了理论基础和方向导引。
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