2002年原建设部出台 《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，其中规定 “采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营”，由此，市政公用行业推行政府特许经营制度被证实确立。之后，原建设部又在此基础上于2004年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》。该办法尤其指出，“特许经营权期限最长不得超过30年。企业如擅自转让、出租特许经营权，将被依法取消特许经营权”。上述规范以及此后建设部发布的 《关于加强市政公用事业兼管的意见》 “在一定程度上奠定了公用事业市场化改革的法制基础”。[68]此后，特许经营地方政府规章纷纷出台，河北省、北京市、天津市、深圳市、成都市、济南市、潍坊市、邯郸市、赤峰市等地均于2003-2004年间出台公用事业特许经营办法。
综合上述政策和规章，可看出我国在公用事业民营化领域在此阶段呈现出如下特点：其一，政府特许经营成为公用事业公私合作的基本形式，其模型基本塑成；其二，政府特许经营的规模领域大范围拓展，已从供水、供电、供暖拓展至污水和垃圾处理产业；其三，针对政府特许经营问题的回应性规制方案以及监管体制都开始渐次形成。例如，为应对实践中地方政府为吸引外资而擅自承诺高额固定回报率的问题，国务院办公厅于2002年发布 《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》。为纠正基础设施项目无序建设的问题，2004年国家发展与改革委员会发布《关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》。而为摒弃传统的 “补丁式” 监管策略，原建设部发布的 《关于加强市政公用事业监管的意见》 明确列举市政公用事业的监管范围包括市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等，并尝试因此建立系统的监管制度。(www.xing528.com)
在政府特许经营模式得以基本塑成的基础上，国务院于2005年发布 《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》 36条 （一般被称为 “非公36条”）。作为国内第一个促进非公经济发展的系统性政策文件，此文件初步确定了放宽非公有制经济市场准入机制的基本立场，“允许非公有资本进入垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域、社会事业领域、金融服务业、国防科技工业建设领域、参与国有经济结构调整和国有企业重组，参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起”。[69]
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