以合作国家为背景，合作行政作为一种全新的行政模式相继而生。在合作行政的模式下，国家或行政机关不再居于核心地位，行政职能通过分散的、多中心的结构模式予以实现；相对人也不再只是被管制的客体，同样成为分担管制功能和任务的主体。在管制方式上，行政机关也不再拘泥于传统的高权方式，相对人的参与协助，使行政管制以一种交互合作的方式进行。[15]合作行政的勃兴同样是因为传统规制方式与行政现实之间的 “严重脱钩”。传统行政以行政机关的单方决定模式 （Einseitige Entscheidungsschema） 为核心，其成立的前提预设同样是：行政机关不仅能够通过职权调查获取所有重要信息，也同样拥有能够做出正确决定的所有经验知识；而法律为行政机关提供的又是由 “构成要件” 和 “法律后果”组成的条件构造，在这一构造下，行政在所掌握信息的基础上，只要依循法律涵摄技术，就能够得出具体个案中 “合法的” 同样也是“正确的” 决定。如果说，这一预设和这种单方决定模式在行政主要表现为侵害行政的单一样态下尚能够成立和奏效，那么伴随现代行政任务的膨胀，其成立基础和有效性却彻底坍塌。在现代行政法中，行政任务广泛拓展至生存照顾、给付提供、政策导引、风险管制等诸多方面，并覆盖环境法、建筑法、科技法等诸多领域。这些新兴行政领域的复杂多样，以及高度专业和迅速变化的特质，都使原本仅由行政机关所主导的行政决定作成程序凸现严重缺陷。从尽可能广泛的渠道获取充分的决策信息，尽可能全面地提取、权衡各种相互冲突的私益，尽可能地在合法性框架内兼顾各方利益，这些需求都迫使行政机关越来越倚重与公众的相互协商与共同合作。基于这一背景，合作行政最初只是作为一种修正或填补传统程序缺陷的辅助性模式而出现，但发展至今已成为很多新兴领域，例如经济法、社会法、环境法、租税法以及保险法等领域的关键行为手段。这些变化甚至让德国著名公法学者哈特穆特·鲍尔 （Hartmut Bau-er） 断言，“合作化的国家以及合作化的行政必将成为行政法学理的核心命题”。[16](www.xing528.com)
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