行政许可法完善的优化措施

《行政许可法》 的制定是中国为合理界定市场、社会与政府关系的努力，特别是其第11条、第12条、第13条确定了政府介入的范围、顺序，如私法自治优先原则、市场机制优先原则、社会自律优先原则和事后机制优先原则。^[142]当然这种努力与目标并无法毕其功于一役，而是需要各种主体特别是政府的积极探索。同时，随着中国政府近几年规制缓和、简政放权、减少行政审批、加强事中事后监管等举措的不断展开，理论界和实务界对于行政许可、政府规制的认知更加深入，有必要重新探讨 《行政许可法》 的框架及其功能、局限，有必要将中国政府规制理念渗透于修法之中，成为指导中国政府改革的法律依据。如此作为，不仅可以解决改革于法有据的问题；^[143]更为重要的是可以将行政许可放置于政府规制的宏观视野下，将事前、事中与事后规制措施相结合，从整体上推进行政法治。至少要在方法论上可以解决传统 “重审批、轻监管” 的现象，促使政府更加注重各种规制手段的综合运用。

从前述分析来看，中国的规制理念与风格均不够成熟。应当建立规制的 “百宝箱”，结合实际需要抽取各种工具。除行政许可外，要对行政处罚、行政强制、行业禁入 （debar）、召回等制度加强研究。对替代性的方式更要研究，结合使用。长时间以来，行政许可与规制改革一直是外在因素推动进行的，比如2001年我国开始行政审批制度改革，其主要目的就是为在加入WTO后，能够尽快适应WTO的规则，转变政府职能，使计划经济下的审批制度得到全面清理。^[144]现如今，应当通过强调由内部因素推动改革。诚如学者所言：“中国经济的发展，已经不是速度和数量的问题，而是如何提高质量的问题。”^[145]提高 “质量” 的重要机制在于国家的经济和社会规制体系的完善。在这一点上，中国的行政许可完善思路应该与国外是一致的，即以追求规制质量、提升政府服务水准为目标。^[146]

OECD的经验表明，有效的规制体系一般由三部分组成：规制政策、规制机制、规制工具，三者相辅相成。^[147]规制政策 （regula-tory policy） 泛指清晰、灵活、连贯一致并以提高规制质量为目的的政府整体性 （whole-of-government） 政策，其中包括政策目标、政策行为及实施行动相关的法规。规制政策是否有效一定程度上取决于最高领导层是否支持，领导人的政治支持有利于克服对立情绪，强化透明度，明确政府目标。规制机制 （regulatory institution）是确保法规在各种法律和机制框架内得以成功的关键，包括中央监督部门 （负责规制政策的协调统一）、独立规制机构 （负责规制政策的执行） 等。规制工具 （regulatory tools） 的合理使用，可以提高规制质量、推动规制改革。常见的规制工具有以下六种：①行政简化，即简化政府手续和文牍。②规制影响分析 （RIA），确保选择最佳的规制手段。③透明度和交流，法规的适用人群应对法规有所了解，并清楚法规对他们的要求。④规制的替代方式 （alterna-tives to regulation），政府应尝试市场导向等非规制手段来促成规制目标的实现。⑤遵从和执行，这决定法规是否能实现其既定目标，有法不依等于没有法规。⑥确保行政公正、问责的相关工具，规制者要能面对问责任，确保各种申诉渠道的畅通、有效。由此可见，中国行政许可法的完善是一项综合性的工程，在内容上至少包括了政府职能的适当定位、规制决策的合理性保障、社会组织和地方政府的承接、规制内容的明确化和简法化、规制程序的透明化等制度的设计。^[148]限于篇幅，本部分主要关注规制影响分析制度对行政许可法完善的作用。^[149]

提升规制质量是各国行政法理论与实践中的重点议题，许多国家和地区的政府采取了规制影响分析机制、采纳规制替代方式（Regulatory Alternatives）、考虑公众参与、完善责任体系等措施来实现规制有效性与高质量的目标。我们知道，《行政许可法》 在制定过程中讨论最多、难度最大的问题就是如何划定一个界限，明确哪些事项需要设定许可，哪些事项根本不需要设定许可。这个问题的重要性不言自明，即使 《行政许可法》 作出了一些原则性的规定，实践中一些不该设立的行政许可事项仍然以某种方式 “合法化”。为了科学设定行政许可，除了从合法性角度对设定主体加以规范之外 （当然收权的做法亦值得反思），要贯彻 《行政许可法》规定的原则，还需要从合理性角度对行政许可本身进行规范。^[150]国外的规制影响分析正是实现合理性要求的具体制度，未来修改该法应该予以强化。规制影响分析的具体方法如下表所示：(www.xing528.com)

表8-5 规制影响分析的方法[151]

中国的规制体制处于不断发展与完善之中，规制质量的提升更是题中之义，那么规制影响分析的建立显得极为必要。在建构策略上我们必须意识到，建构该制度一定要获得高层政府的支持方能有效，各国经验证明了这一点。^[152]而且，建构过程应该是个漫长、渐进的过程，有必要从逐渐展开、系统规划。如在层级上，中央政府要引入规制影响分析，结合地方探索经验，逐渐推广；在领域上，可从个别、比较容易开展规制影响分析的领域 （如商贸领域），从量化与数据获取较为容易的领域开始，积累经验，逐步扩展到一般的规制领域；在程度上，可以先从描述性分析开始，逐步推进到定性分析与量化分析相结合的形态，辅以规制影响分析报告，最后用法律文件将规制影响分析制度的具体实施办法明确固定下来，并建立专责机关负责实施。实施步骤可分为长远目标与近期目标。