中国行政改革及相关措施研究

十八大以来，党中央和国务院紧紧围绕处理好政府与市场关系，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，始终抓住 “放管服” 改革这一牛鼻子，坚韧不拔地推进这一“牵一发动全身” 的改革，加快政府职能转变。这是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命。而对于推动 “放管服” 改革、转变政府职能这一系统整体，首先要在 “放” 上下大功夫，做好简政放权的 “减法” （如下表所示）。与此同时，为了防止许可事项反复，还创设了 “权力清单” “负面清单” “责任清单” 制度。其次，通过制度设计，在放权的同时又切实以维护公平竞争秩序为目标，不断创新规制方式和规制理念，强化市场规制。如建立了 “双随机、一公开” 规制模式，提升执法实效；^[117]建设了以信用为核心的新型市场规制机制。^[118]最后，政府规制与优化政府服务相结合，提速减负并举。2015年5月，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上强调：各级政府及其工作人员都要有这样一个服务理念，就是宁可自己多辛苦，也要让群众少跑路。如推进 “互联网+政务服务”，以技术促进服务；依托实体服务中心 （政务服务中心），整合政务服务资源，提高办事效率；简化证明、优化手续，方便群众等。^[119]

表8-3 各类行政审批事项的对比 （2013-2017年底）[120]

应该指出的是，包括中国在内的世界多国在政策工具选择方面一般均基于习惯和组织文化而展开，而不是就不同工具对于解决相关政策难题的适用性所作的理性分析，当然中国的问题更为严重。因此，有必要进行规制理念革新，鼓励规制机关能够系统运用比较方法，权衡各种工具进而实现规制目标。对中国而言，行政机关特别偏好采用传统的命令与控制规制。但需要注意的是，行政许可仅仅只是其中的一种。同时，如果要使用规制的替代方式，需要对可能产生的问题提前加以研究：这些新工具的效能如何？与现有机制如何协调？因而在理念革新层面，不仅要注重综合利用各种工具，还要意识到规制的替代方式往往用于弥补传统规制的不足，而不是完全取代传统规制，或者完全 “不规制”。^[121]

研究规制的替代方式时，要针对不同的规制对象加以研究。如一些国家是在健康、安全、环境规制、消费者保护等领域展开了较多的探讨和研究工作，信息宣传活动甚至助推 （nudge） 等方式作为规制替代措施得到了越来越广泛的运用。^[122]对此，理论上有学者针对不同规制对象的政策工具组合成为几类：^[123]内在互补性的，以及内在不相容但在处理好实施次序后才具有互补性的 （或不依赖于特定环境的）。被确认为内在互补性的组合包括：信息化战略和所有其他工具、自愿主义和命令与控制规制、广泛的经济手段和强制性报告与监控。内在不相容的组合包括：自我规制与广泛的经济手段、命令与控制规制与广泛的经济手段。这些均说明了规制的多元化、灵活性特点，一部 《行政许可法》 可能难以应对，不仅要科学修改其内容 （如地方许可设定权），还要考量市场机制、行业自律机制、其他替代机制的应用，并将其理念渗透于具体部门法修改之中 （如食品安全、网络治理等）。(www.xing528.com)

当然，行政机关、公众等仍然对规制的替代方式把有一定的怀疑。比如，公众发现规制替代措施是一种 “软” 规制选择，可能的担心在于其会以牺牲公共利益与消费者保护为代价来偏袒企业利益（产生规制俘获）。为了解决这些问题，政策制定者必须要求替代方式作出者在设计之时加入公告、信息披露、可问责性等的要求。^[124]应考虑规制与规制替代措施之间的协调、衔接问题。许多国家在规制层面，提出了基于绩效的规制 （performance-based regulation）、基于过程的规制 （process-based regulation） 等，^[125]虽然有政府规制，但鼓励相对人制定自我规制措施贯彻政府规制的要求，一方面规制时要尽量提出明确的目标，另一方面自我规制措施 （如食品企业的HACCP） 或者合作规制在设计时要尽量符合规制目标，设计时要注重透明度原则，政府要设计新的监督规范并加以协调、衔接，防止规制俘获的出现。^[126]

现阶段，特别是中国，很难提供一个指南来规范规制替代方式的最佳作法，国际亦是如此，毕竟实践积累不够。那么究竟何时使用替代的替代方式，何时使用某种具体的替代方式呢？可行的方法是将一要求纳入规制影响分析的过程，并结合具体的规制领域展开讨论。这使得规制者可以在规制的早期及时考虑对规制替代方式的关注。中国学术层面，对于规制及其替代方式的关注较多出于环境领域，^[127]而在行政法学文献中体现不多。如前所述，在中国实践中，特别是2013年以来，中央政府对此问题极为重视，通过一系列的文件 （诸如 《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》 《企业信息公示暂行条例》 《关于严格控制新设行政许可的通知》 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 《关于整合检验检测认证机构的实施意见》 《社会信用体系建设规划纲要 （2014-2020年）》 等） 强调创新规制方式，加强对事中事后规制的重视与使用。这些举措施提升了行政效率，但需要从理论的角度予以深入探讨。中国行政法学对行政行为的研究虽然与西方传统学理相同，但由于实践操作的需要，行政行为走上了更为精细化的道路，关注行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等，甚至专门予以立法。虽然宜于贯彻依法行政原则，然而却导致行政机关在处理政府与市场关系时仅仅关注这些强制性的工具，而较少采用其他的自愿性工具、混合性工具，^[128]过于强调政府规制的作用，而很少关注规制的替代方式。随着中央政府放松大量的行政许可事项，我们恰恰需要去关注诸多的规制替代方式及其如何相互衔接使用。