改革开放以来，中国先后进行了七次大规模比较集中的行政体制改革，其中关于行政许可或者行政审批改革最为引人关注。[110]2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，开启了行政许可制度改革的大幕。这场改革的重要原因来自于加入WTO的压力，据统计，从2002年起至2012年，国务院已分六批共取消和调整了 2497项行政审批项目，占原有总数的 69.3%，31个省（区、市）本级取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2%。到目前为止，可以看出改革多以削减行政许可的数量为主要工作。但实践中，为什么企业和公众仍然反映行政许可的项目依然繁多呢 （如下表所示）？究其原因，有以下五个层面值得考量：其一，政府与市场的界线一直不清晰，不仅行政许可事项多，且政府对市场干预也多。其二，改革自上而下，中央政府有决心，但地方政府能否主动按照市场要求改革，系影响效果的重要原因。同时，这种自上而下展开的规制改革，也有人称为 “政府以规制的手段来放松规制”：一方面，中央政府凭借自己的控制力抑制了规制体制的发展；[111]另一方面，各级政府进行规制缓和的制度创新集中于行政垄断权的取消与削弱，实践中这种规制的放松与政府的投资行为又结合在一起，导致规制权力资本化，实难达到既定目标。[112]其三，相应的配套制度是否存在也会影响改革的效果，如事中事后规制方式、有无其他替代方式，这应该也是行政审批制度改革的题中之义。取消许可之后，由于没有相应的替代措施，可能会出现过渡性问题甚至暂时的混乱，需要通过加强事中与事后的规制来解决。但由于规制理念过于陈旧，出现问题时，想当然地又采取恢复许可的方式，导致许可的再反复，即常说的 “一管就死、一放就乱、一乱就收” 的恶性循环，这似乎已成为中国行政法治的必然 “规律”。[113]目前只改革行政许可制度，没有其他配套制度，行政许可改革可能很难全面推进。同时，哪些由政府来完成，哪些由社会来完成，尚未形成共识。其四，经济社会的发展，市场、公众对于政府的服务水平提出了更高的要求，不能只考虑许可数量的多少，目前改革的复杂性说明了这一点 （比如城市的空气污染问题，公众就期待政府作出规制与许可限制）。其五，还要意识到行政许可不是没有就好，其是任何社会存在与发展都不可或缺的制度，但又必须根据经济社会发展的需要与时俱进地展开改革。
表8-2 主要国家和地区开办企业排名、所需要程序、时间、成本和实缴资本对比[114]
（例：2/8，第一个数字为2014年，第二个数字为2015年）(www.xing528.com)
事实上，这些问题的解决方案在 《行政许可法》 中也有体现，如第11条与第13条，涉及行政许可设定的原则以及可以不设行政许可的事项，甚至权威的领导小组也指出行政许可 “是政府实施管理的一种方式，但不是唯一的，在有的情况下也不是最有效的手段”。[115]虽然 《行政许可法》 第13条规定了设定行政许可的原则，即公民、法人或其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。由此确立了先个人、市场再社会自律至政府规制，在政府干预上又确定了事后监督先行，行政许可次之的介入顺序。但是长期以来，中国各级政府习惯于以许可代替规制 （甚至以罚代管），对于规制的涵义理解不清，对如何加强事中事后规制更不熟悉，对于其他的替代性规制手段也不了解。[116]如此，在中国简政放权的大背景之下，改革实践一旦出现放管脱节的情况，就极有可能出现行政许可制度改革目标难以实现，甚至逆流回潮的现象。因此，对于规制方式及其替代性手段的研究构成了中国今后行政许可制度改革、规制理念转变的重要内容。
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