作为规制手段的行政许可在经济社会发展中的重要作用

任何一个民主政府的核心职能均在于促进经济增长与社会福祉。政府通过保障宏观经济稳定、增加就业、教育培训、实现平等机会、促进产业创新、改善健康安全与环境标准等各种政策来实现这一目标。政府规制的正当性在于：防止市场垄断权力的滥用；改善信息不对称问题；消除外部性。同时，政府还为了实现公民社会的、环境的与文化的目标而采取规制措施。这些目标包括：收入与福利的再分配；平等接受健康与其他基本服务；保护国内动物与植物；对国内电影与艺术产业加以扶持等。规制按照内容可以分经济性规制与社会性规制两种，^[13]前者的改革与完善通过行政许可的削减、简化与整合 （如确立备案制度、规范适用事前确认程序等），发挥市场的决定性作用。根据学者的总结，两者各有特点——社会性规制越来越严格，越来越广泛化；经济性规制越来越放松，越来越最低限度化。^[14]但是，2008年全球金融危机后，各国又再次强化规制，这使得先前对经济规制的诸多认识变得扑朔迷离。而后者，特别是涉及安全、健康与环境的诸多领域，包括中国在内的世界各国均通过再规制、提升规制质量等手段加以实现更好规制的目标。^[15]

行政许可制度无疑是政府规制的重要手段之一。作为有效的事前控制手段，行政许可制度的作用既在于可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害，也有利于保护自然环境、保持经济持续发展，有利于国家对重要经济社会事务的有效调控。^[16]行政许可与规制影响到公众生活的方方面面，如果设计合理，则多数是必需的，特别是涉及促进健康、安全与环境的规制与行政许可。^[17]但是，也有许多的规制与行政许可是不必要的，世界各国规制改革的目标就在于消除过度规制、规制过时、规制不作为等现象，实现政府与市场、社会之间的均衡。^[18]规制缓和、减少行政许可的效果极为明显。如中国 2014年 3月至 8月，全国新登记市场主体659.59万户，同比增长15.75%；注册资本 （金） 10.79 万亿元，同比增长66.70%。至2014年8月底，全国个体私营经济从业人员实有2.37亿人，比2013年底增加1848.05万人。个体经营和私营企业成为吸纳新增就业的主渠道。工商注册制度便利化步伐加快，大大缩短了申请人办事时间，节约了企业办事成本；降低了企业设立的资金成本，提高了资金使用效率；推动了社会诚信体系建设，企业认缴注册资本趋向理性，诚信意识不断增强。^[19]

在改革过程中，虽然出现了一些此起彼伏，但总的趋势呈现出从规制缓和 （如减少行政许可、价格规制），到再规制 （新的社会性规制的增加），再到如今的既融合规制缓和、再规制理念，又特别关注规制质量，尤其引人注意的是 “更好规制” 理念的提出。“更好规制” 的核心理念在于并非简单地废除或者取消规制，而是如何改进规制体制的设计和运行，关注规制质量。这一理念的提出是对片面减少规制数量导致政府规制能力削弱，且损坏了市场在资源配置中的决定作用的反思；同时也是对一味强调规制、否定市场作用的再否定，本质恰在于处理好市场与规制之间的关系，从实际需要出发，既承认规制是必要的 “恶”，又强调市场的基础作用，且追求政府规制的高质量化输出。

中国目前对于行政许可的主流认识是指：由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为，相当于经济学中所称的政府规制或者行政规制的定义。但事实上，政府规制的概念更为广泛，其对市场交易行为的控制方式主要有：对企业进入某一市场或者人员进入某一职业的进入限制、对特定产业部门费率及其结构的确定、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污和公共资源利用的限制以及对特定行业的合同条款内容的限制等。^[20]由此对应的政府规制的手段更为丰富，行政许可仅是其中之一。(www.xing528.com)

按照严格依法行政的理念，中国 《行政许可法》 立法时对现实中的多种行政许可类型进行了抽象与归类，将行政许可划分为普通许可、特许、认可、核准、登记等五大类。这样规定的益处在于较为清晰明确，具有较强的操作性；但不足在于可能成为行政机关规避适用 《行政许可法》 的依据，因此在实践中产生了诸多所谓的“非行政许可审批” 事项。^[21]事实上，无论是当年起草 《行政许可法》 的初衷，还是 《行政许可法》 的立法目的，都是想将所有的行政许可行为，不管名称如何，均要受到行政许可法的调整，使其排除适用的范围很小。《行政许可法》 颁行未久就出现此类情形，不得不说是对法治的误读。同时，孤立地看待行政许可，未将其与政府规制的其他手段关联起来，也产生了许多问题，如行政许可削减之后，市场一旦出现失灵如何应对？特别需要指出的是，当前中国固然以减少行政许可数量为主，^[22]但是应意识到规制与行政许可在经济社会发展中的积极作用，而更应以提升规制质量为主要理念，实现 “更好规制”。如在中国中央政府削减行政许可数量行为的影响下，一些地方试行 “零审批”，简单地说，就是取消了部门的审批环节，取而代之的是承诺制、备案制、监管验收制。^[23]强调市场的决定性作用，并不是完全要否定和废止所有的规制，不可否认的是，应当肯定和强化的规制同样大量存在。^[24]“从传统的直接控制到市场主体与政府规制互动，这种转变需要市场经济环境的整备，需要市场主体的培育，需要政府在这些行业中发挥其应有的作用。”^[25]而且，目前中国政府仍然要面对一个未能发展成熟的市场，那么完全否定与绝对地废止所有的规制显得就有些贸然。在市场经济条件下，政府也许只是一个协调者，但是实践证明，市场失灵的情形难以避免，于是政府的职能与理念也应发生变化，首要的任务就在于弥补市场不足。规制便是政府的重要手段。

总之，纵观西方发达国家规制改革的历程，虽然出现过规制缓和的现象，使其竞争力、技术革新能力和社会财富得到了长足的发展，但是随着时间的推移，许多国家意识到规制缓和、市场自由化无法解决政府面临的所有问题，市场化、民营化导致政府垄断演变为私人垄断，对经济社会可持续发展与社会福祉最大化产生了负面影响。对此，西方国家进行了反思与规制改革理念的再调整，至今其规制实践与理论并未放弃利用行政规制来弥补市场失灵的缺陷。当然，面对人们质疑传统行政规制的不足时，政府也在不断提升行政规制质量与规制改革，在实际的资源配置过程中，市场与政府并用成为普遍的做法与最佳配置。那么，在此意义上，当前和今后一个时期，中国政府深化行政体制改革、转变政府职能的总要求为简政放权、放管结合、优化服务协同推进，无疑具有时代意义。^[26]