行政执法效能管理的现状及优化建议

我国行政执法效能管理经历了一个相对长期的探索实践过程。党的十五大首次肯定了行政执法评议考核的地位和作用。1999年11月8日国务院 《关于全面推进依法行政的决定》 指出 “要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用”。2004年修订《国务院工作规则》 时，把 “建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度” 写入其中。同年，国务院 《全面推进依法行政实施纲要》 明确了 “积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。2005年7月9日国务院办公厅又发布了 《关于推行行政执法责任制的若干意见》，其中重点讨论了行政执法评议考核制的基本要求、主体、内容和方法，并于2006年开始实施。2006年9月4日，在国务院召开的全国电视电话会议上，温家宝总理进一步强调指出 “绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指出 “优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。2015年，中共中央、国务院印发的 《法治政府建设实施纲要 （2015-2020年）》 （以下简称 《纲要》） 中在论及 “坚持严格规范公正文明执法” 的目标时指出：“权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。” 《纲要》 虽未直接使用 “行政执法效能” 的概念，但有关 “权责统一、权威高效” 的表述涵盖了行政执法效能的内涵。

在地方上，政府效能建设在福建省率先展开。2000年，时任福建省省长习近平同志指出：“机关效能建设的最终目的是解决效率问题、作风问题、廉政问题，解决为人民服务的问题。” 他亲自倡导、大力推动机关效能建设，取得了明显成效。2013年11月29日，福建省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 《福建省机关效能建设工作条例》，并于2014年1月1日正式施行。经过十几年发展，我国行政执法效能建设逐渐向全国纵深推进，各地政府及相关行政执法部门积极开展效能建设。行政执法效能建设成为各地政府和相关部门的重要发展目标，有力地推进行政体制改革。例如，国家税务总局建立了以执法责任制为核心的考核机制，并引入行政执法效能评估和责任追究机制，形成以法律法规赋予税务机关的职责与权力为依据，以严密科学的岗位责任体系为基础，以量化细致的工作规程为基点，以评议考核为手段，以过错责任追究为保障，以信息化手段为方式的执法行为效能管理机制。这种机制促使税收执法各岗位之间密切衔接，有效地减少了过去税收执法中容易发生的 “暗箱操作”、滥用职权等问题，使税收执法效能评估从单一的结果控制转向过程与结果并重控制，大大提高了执法质量。

在北京，市级国家行政机关效能管理在借鉴吸纳政府评估的4 E模式、平衡记分卡、360度考评等理论的基础上，形成了以 “三效一创、十一大指标” 为核心的绩效管理指标体系。其中，人均行政检查量考核年内本系统市区两级行政检查数量与监管执法类岗位核定人数的比值；人均行政处罚量考核年内本系统市区两级行政处罚案件数量与监管执法类岗位核定人数的比值；检查量相对值考核本年度行政检查量与上年度行政检查量的差值；处罚量相对值考核本年度行政处罚量与上年度行政处罚量的差值；行政处罚职权履行率考核年内本系统市区两级行使过的处罚职权数量与本系统行政处罚职权总数的比值；行政处罚职权履行均衡度考核年内履行2次以上的行政处罚职权数与年内行使过的处罚职权数量的比值；处罚职权履行率相对值考核本年度职权履行率与上年度职权履行率的差值；处罚职权履行均衡度相对值考核本年度职权履行均衡度与上年度职权履行均衡度的差值；“12345” 举报案件查处率考核对“12345” 热线举报线索进行立案调查的案件数量与 “12345” 热线分派的举报线索数量的比值；行政执法重心吻合率考核年内“12345” 热线举报次数最多的5 种违法行为与履职次数最多的20项处罚职权匹配的比例；执法岗位关联率考核执法岗位实际关联执法人员数量与执法岗位核定执法人员人数的比值；等等。

在广州，市人民政府依法行政考核中涉及行政执法的考核内容主要有：①行政执法的主体资格是否符合规定；②行政执法行为是否符合执法权限；③适用执法依据是否规范；④行政执法程序是否合法；⑤行政执法决定的内容是否合法、适当；⑥行政执法决定的行政复议和行政诉讼情况；⑦行政执法案卷的质量情况；⑧行政执法部门履行法定职责的情况；⑨行政执法责任制及相关制度的建立落实情况；⑩规范性文件制定、备案审查和清理情况；〇1每年立法计划的执行情况；〇12其他行政执法评议考核内容。

虽然我国在行政执法效能建设方面取得了许多成就，但在行政执法效能管理规范化方面仍然存在着一定不足。具体表现在如下四个方面。(https://www.xing528.com)

第一，“行政执法效能管理” 的概念和内涵仍不明确。虽然国内外学者从不同角度对 “行政执法效能” 定义进行界定，但至今没有形成统一的概念。在行政执法效能管理实践中，存在着 “执法效能” “执法绩效” 等不同表述相互混用的情况。就各地及各部门的行政执法效能管理专项立法而言，除福建省使用 “政府效能” 外，其余绝大多数均使用 “绩效” 一词，如 《深圳市政府绩效评估指导书》 《深圳市政府绩效评估指标体系》 《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》 等。不仅如此，行政执法效能的内涵不一，涉及行政执法制度建设、行政执法行为规范、行政执法能力建设、行政执法效果评价、行政执法监督、行政执法工作情况等不同内容，缺乏相对明确的内涵标准。

第二，行政执法效能管理的标准过于笼统。一方面，行政执法内涵丰富，包括行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等狭义的行政执法行为，以及行政指导、（指导性的） 行政规划和计划、行政契约 （行政合同）、行政经营、行政资助等新型的行政管理行为。不同行为之间差异极大，使得现有行政执法效能评估的标准失于笼统，难以精确评价行政机关的执法效能。另一方面，由于各执法机关工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。对执法任务普遍较重的部门和执法任务较轻的部门的考核标准缺乏科学性、客观性，甚至造成工作做得越多，毛病越多，对行政执法效能管理产生负向激励。此外，现有行政执法效能评价在执法效果的考核上也多将执法次数或罚款金额作为最重要的量化考核指标，造成执法对象为普通公民的行政机关和执法对象为企业的行政机关之间对行政执法效能考察的不同敏感性，容易产生 “一年的处罚金额抵不过一单” 的现象。

第三，行政执法效能管理工具有待进一步研发。行政执法效能评估是行政执法效能管理的重要手段，然而目前，国内对行政执法效能评估的方法和工具研究大多停留在引介层面，没有进行合理的论证和选择，对中国行政管理体制改革的实践也缺乏有效性和针对性。

第四，指导行政执法效能管理的文件法律位阶普遍不高。截至2017年10月，各设区的市以上人大 （含常委会） 及政府发布的明确以 “绩效” 或 “效能” 作为标题关键词的地方性法规共计4部、地方政府规章13部、规范性文件1790 部。在这些明确以 “绩效”或 “效能” 作为标题关键词的规范中，绝大多数为行政规范性文件。前述 《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》 《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》 《深圳市政府绩效评估与管理指标确定及数据采集规则》 《深圳市政府绩效评估与管理方法和程序操作规则》 《深圳市政府绩效评估与管理结果运用规则》 等都是规范性文件。很显然，作为评估依据的规范依据的法律位阶过低，这不仅说明本领域缺少制度化、规范化、法治化的顶层设计，也因缺乏高位阶法律制度而丧失持续性的指导价值。