行政刑法属于刑法典之外的附属刑法。附属刑法是附属于行政法、经济法等非刑事法律中的追究刑事责任的条款。[94]刑法理论上，将在行政法、经济法等非刑事法律中设置刑法规范的立法方式称为散在型立法方式。散在型立法方式又可分为 “依附性” 的散在型立法与 “独立性” 的散在型立法。我国行政刑法立法主要采用依附性的散在型立法。在依附性的散在型立法下，行政法中的行政刑法规范只规定了行政犯的构成要件，而罪名与刑罚必须依附于刑法典。离开刑法典，这些刑法规范就无从发挥作用。[95]这种立法方式的缺陷在于单行法和刑法典之间会出现无法衔接的情况，主要表现为许多单行法中所规定的 “依法追究刑事责任” 的情形，在刑法典中没有对应的罪名。例如 《草原法》 第66条规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但刑法典中仅规定了非法转让、倒卖土地使用权、非法占用农地罪，没有规定非法开垦农用地罪。[96]简要地说，依附性的散在型立法导致了行政刑法 “附而不属” 的问题。[97]为解决这一问题，有学者建议我国刑法立法采用 “二元立法机制”，在刑法和行政法中分别建立罪刑规范，将附属刑法变成真正的行政刑法。[98]换言之，应当采用独立性的散在型立法方式，在单行法中设置具有独立罪状和法定刑的刑法规范。独立性的散在型立法方式是各国广泛采用的一种刑法立法方式，它在协调行政处罚与刑罚处罚方面具有重要作用，而且根据我国立法权限的安排，完全可以在行政法中规定独立性的刑法规范。采用“二元立法机制” 能够实现刑法与行政刑法的并立体系，从而有效加强行政执法与刑事司法的衔接，进一步推动我国的刑事法治进程。[99](www.xing528.com)
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