由行政机关主导行政规范制定，更加符合行政决策的 “专家”模型。该模型假定行政机关人员为专业精英，假定行政机关在知识、信息、技术、资源和管理经验等方面都有着自己的优势，认为它可以更好地整合信息和技术资源，超越私人利益，为了 “公共利益” 制定规范。[54]
然而，行政机关同时也有追求自身机构利益最大化的倾向，有可能尽量扩张自己的职权，为自己攫取利益。随着我国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化，社会结构不断分化与重组，使得各种利益表达日趋实心化，各种利益团体也逐渐浮出水面，那些占据经济优势的利益团体，也有可能凭借手中集聚的资源，通过诸多正式的或非正式的手段影响行政规范的形成。[55](www.xing528.com)
在行政规范制定过程中形成了复杂的政策网络，跨国公司、大中企业、行业协会商会等资源相对集聚的利益群体，其可能在行政规范制定过程中施加更多权重乃至不当影响。例如，跨国公司一般会设有被冠以 “政府事务部” “公共事务部” “法律及政府事务部”之名的公共事务部，来形成公司对特定议题的应对策略；利用各种途径向政府机关表达自己的利益和对行政规范实体内容的诉求；利用传媒向公众和社会传递公司的见解，来间接影响行政规范的形成。[56]一般而言，行政规范涉及的主题透明程度越高，专业性相对较弱，社会关注程度越高，则特定利益团体在行政规范形成中发挥的作用相对较低；如果行政规范涉及的主题透明程度较低，专业性相对较强，社会关注程度较低，则特定利益团体在行政规范形成中可能发挥更重要的作用。[57]要警惕特定利益团体创设出某些隐性的途径，通过非正式的方式来影响行政机关，这其间存在游说、共谋与腐败的风险，并可能影响行政规范的科学性、民主性、公正性。
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