对权利可能被行政规范影响的公众而言，应当赋予其参与行政规范制定过程的程序性权利。如果剥夺公众的参与机会，本身有可能构成对其基本权利的侵犯。[50]我国 《立法法》 第5条规定，“保障人民通过多种途径参与立法活动”，根据 《行政法规制定程序条例》 《规章制定程序条例》 等法规的规定，在行政规范制定过程中，制定机构应就其中涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
当前公众参与缺失之一在于，我国行政法规、规章和行政规范性文件的制定过程中，何时制订行政规范，制订哪些行政规范，规范的主旨为何，规范的主要内容为何，规范规定的主要法律制度、管理方式和法律责任为何，几乎完全操控于行政机关控制之手。公众参与多在规范框架乃至内容基本形成之后才进行，参与节点过晚导致公众很难对行政规范中的实体性法律制度有所影响。
当前公众参与缺失之二在于，行政机关在征求公众意见时，往往不提供相应的立法背景材料，或提供资料过于简单，公众个体很难理解行政规范中蕴涵的诸多专业性、技术性和政策性表述，也很难判断某一规范条文背后所涉及的政策考量、利益争议，导致提出的意见缺乏针对性，很多时候只是表明自己的态度或立场，很难对具体的规范条文提出有建设性、可操作性的替代方案。[51]这使得公众意见很难对行政规范内容产生实质性影响。[52](www.xing528.com)
当前公众参与缺失之三在于，行政机关对公众提出的意见缺少适当的信息反馈。纵然行政机关在规范制定中吸纳了公众提出的可贵意见，一般也殊少反馈。即使在少数情况下对公众意见给予反馈，总体上也较为概括，很少阐述具体的理由依据和考虑的因素，更缺少与公众展开的沟通交流。[53]
我国行政规范制度形成过程依然是行政主导式的，呈现出浓烈的 “炉内灶” 特色，相对更为注重征求本行政部门、行政系统或相关事业单位的意见，侧重在政策执行系统内达成妥协和合意，而相对忽视征求公众的意见，忽略回应行政相对人的诉求。这最终导致政策内容过于有利于行政体系，而不利行政相对人；过于有利于强势利益团体，而不利于组织化程度较低的团体和个人。
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