违反法律保留原则的行政规范限制私人权利和自由的情形分析

在传统行政法理论中，认为法律保留原则的基本涵义在于，凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出决定。^[36]法律保留关注焦点是立法、行政的权限分配秩序，即何种事务可以由立法机关决定，何种事务可以由行政机关自行决定。^[37]

一般认为，对于限制私人权利和自由、增设私人义务的情形，需要适用法律保留原则，要求有法律依据。^[38]例如 《行政处罚法》第14条规定 “除本法第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚”。《行政许可法》 第17条规定，“除本法第14条、第15条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”。《行政强制法》 第10条第4项规定，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”。这些都是法律保留原则的体现。

《立法法》 第80条第2 款规定，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。《立法法》 第82条第6 款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。在中共中央、国务院印发的 《法治政府建设实施纲要 （2015-2020年）》 中，也指出 “规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”。但实践中，违反法律保留原则的要求，以行政规范违法限制私人权利和自由、增设私人义务的情形，并不鲜见。(www.xing528.com)

在实务中，地方人民政府常常通过颁布行政规范性文件的方式限制某类群体的合法权益，以实现规制之目的。某些城市的 “限购” “限行” 措施，多是以规范性文件形式颁布，例如北京市人民政府以规范性文件的形式，于2010年颁布 《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，规定 “对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1 倍”。^[39]如无法律授权，即由行政规范来限定行政相对人权益，可能构成对相对人自由和财产的侵害。