在现代行政国家的背景下，面对纷繁的行政事务，在民主正当性、科技基础、经济理性以及法治原理上，都面临着较以往更为严峻的考验。而行政主体可以通过制定规范来调整市场和社会，维护公共利益，维护公众福祉，实现任务，这相对个别性的行政处理而言，可以涵盖更为广泛的议题；相对于作出一般性规定的法律而言，又可以更切合行政过程的实际，能够发挥行政机关的专门知识和专业背景，权衡各种利益与价值，更好回应社会诉求。正如英国学者指出的，“规则制定被视为现代官僚社会的一个基本特征，政府过程的结构已为与规则有关的名词来定义，如规则制定、规则适用、规则决定 （裁决） 和裁量”。[2]
以习近平同志为核心的党中央高度重视法律规则在全面依法治国中的作用，以及在实现国家治理体系和国家治理能力现代化中的作用。习近平总书记曾明确指出，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩”，[3]“不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”。[4]《十八届四中全会决定》 也对完善政府立法提出了明确要求：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。” 这一系列指导精神和要求都凸显了行政规范制定在法治国家建设中的重要意义。
本章所讨论的行政规范，包括行政法规、规章和行政规范性文件。行政规范的制定具有减轻立法机关的负担，实现行政任务，作出更为 “量体裁衣” 式决定的功能。行政规范的制定还有助于经济社会活动的调整，有助于实现行政权的自我拘束，令行政相对人有着更为稳定的预期，择其功能要旨论述如下：
第一，减轻立法机关的负担。在依法律行政原理下，拘束行政权的主要依据是法律。《宪法》 第58条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。但全国人民代表大会的成员来自各个阶层，人数众多，每年只举行一次全体会议，而且会期有限。而人数较少的全国人民代表大会常务委员会，其每次会议议程众多，立法任务繁重，也很难对日益复杂化的行政实践作出即时的回应，并拟定法律对其进行精细的刻画。因此，行政立法有助于减轻立法者的负担。(www.xing528.com)
第二，实现现代行政任务的需要。在现代社会，本来作为立法意志执行过程承担者的行政，开始进入形成决定国家基本政策的政治过程，乃至发挥中心性的决定性作用。[5]行政机关在特定领域有专业化的人员、设备和后续的技术支持，例如在环境、健康等高度技术化的行政领域中，公共政策的形成往往要涉及许多复杂的技术问题、事实问题，相对于立法机关而言，行政机关拥有知识、信息、管理经验等方面的优势，通过行政规范的制定，有助于实现行政任务，形成更妥当的公共政策。
第三，“量体裁衣” 式行政的需要。中国是一个幅员辽阔的大国，因此各地限于客观因素、自然环境或者历史背景，实际情况存在很大差别。最好的方法或许是容许各地因地制宜，在符合法律法规和国家政策的前提下，结合本地实际情况，自主制定规则，形成符合当地实际情况的政策。实践中，我国地方政府规章及地方主体颁布的行政规范性文件，以其面广量大以及更贴近实际、更直接面对社会关系的特点，构筑起我国规范体系的基础与主要躯干，它以更生动活泼、快捷灵活的规范形式，孕育着地方法治建设的生命与潜能，推动了我国法治建设的进程。
第四，实现行政自我拘束的需要。行政机关在履行法定职责的过程中，依照法定权限和程序制定、公布行政规范，并在一定时期内反复适用，其具有普遍约束力，有助于规范和控制行政权，提高透明度，遏制行政恣意，使得相对人对行政决定有更稳定的预期，进而保障与增进行政实效。[6]
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