明确合法性审查与集体讨论决定的重要程序

合法性审查对于提升行政决策质量和正当性具有极为重要的价值。虽然这种合法性审查不能替代重大行政决策作出之后可能引发的行政复议和司法审查，但其仍具有独特的、不容忽视的价值，应当进行进一步的完善而非彻底否定。囿于法制机构本身在行政系统内部的地位，审查的中立性、公正性并不能够得到充分保障。同时，重大行政决策的事前合法性审查除涉及法律问题以外，还往往涉及所调整事项所属领域的一些专业性问题，如不借助相关的专业技术人员，法制机构本身很难有科学的判断。因此，涉及重大行政决策的事前合法性审查，可以考虑设立临时审查委员会，由政府法制机构选定不同的专业技术人员组成临时审查委员会，负责对该重大行政决策进行审查。

同时，提升事前合法性审查的有效性需要设计相应的机制予以保障。其一，应当建立重大行政决策的制定说明制度，事前合法性审查意见或报告的主要部分，都应吸收在重大行政决策的制定说明之中，并随重大行政决策的公开一并公开。合法性审查意见或报告本身不必全部公开，但其主要部分必须作为重大行政决策制定说明的内在组成而公之于众。由此公开要求可以间接地促使其受到更高的重视。其二，建立事前合法性审查工作报告制度。法制机构应就其事前合法性审查工作撰写年度报告，该报告不但应向其所属的重大行政决策的制定机关提供，以便决策机关了解和考核事前合法性审查工作，也应作为政府信息，主动或者依申请公开，以接受公众对事前合法性审查工作的监督。(www.xing528.com)

决策草案经过专家论证和公众参与之后，经由决策承办部门的修改，形成决策修案，进入 “政府决定” 阶段。集体审议的形式一般是政府常务会议或政府全体会议，通常为政府常务会议。前已述及，人大决策权和行政决策权存在一定的交叉重叠，尤其是在重大的民生和经济社会发展议题上，尽管人大系统可能明确要求由自身承担决策，但由于任务艰巨、专业性强，往往在实践中 “抓大放小”，将大部分的决策权授予政府行使，人大的决策权在实践中转化为监督权。但是如何监督呢？实践中有些地方 （如湖南等） 将负责最终决策的政府常务会议向三方代表公开，即向人大代表、政协代表和公民代表公开，而且在会议审议结束后还适当安排了代表提问环节。这样一种制度安排具有明显的创新价值和实践意义：一是基于中国政治体制的特有结构，将政府常务会议由官僚科层制的封闭结构改造为一个开放式的 “民主化论坛”，蕴含着政治文明的中国式创新；二是将人大和政协的政治监督权适当前移至决策过程中，舒缓了决策分权上的紧张；三是将公众参与延伸至政府常务会议阶段，扩展了行政民主的制度内涵，也深化了阳光政府的制度建构。