统一行政决策程序的优化方案

如果承认行政机关作为决策者的地位，承认行政机关通过行政决策行使行政职权具有一定的正当性，那么接下来面临的问题就是，采取何种方式来对行政决策，尤其是重大行政决策程序进行规范。目前地方立法关于行政决策程序的立法，主要思路是将某些类型的决策行为纳入重大行政决策的范围，然后确定其要遵守的程序规范。有学者对这种做法提出了三方面的批评：①过于理想的统一程序观；②过于苛刻的行政自制观；③过于薄弱的合法性审查——行政决策中设立的合法性审查机制是一种自我裁判、无权裁判、无法裁判。^[25]这种批评有一定道理，指出了现行重大行政决策程序立法制度设计和实施中的诸多症结。但是，这些批评也不足以全盘否定重大行政决策程序法治本身的正当性。

首先，统一的重大行政决策程序是否可能？这一问题正如同统一的行政程序是否可能一样。不同类型的重大行政决策之间当然会有差异，但同为行政机关的职权行使方式，其并非完全没有共性。当然，现有的程序设计不一定完全把握住了这些共性；但如果完全否认他们之间存在共性并借此推论出统一的重大行政决策程序是不可能的，也绝不科学和正确。现有重大行政决策程序立法中的不足，不足以否定这种统一行政程序立法本身的可能性。

其次，行政自制观是否可能和有效的问题。统一的行政程序立法尚未出台时，通过地方立法，健全和规范重大行政决策程序，虽非最为理想最为完美的做法，但也并非绝无可能和绝无功效。法国的行政法治，基本上就是以行政自治为理念而建立起来的，初衷就是防范立法和司法对行政的过度干预。而且，重大行政决策程序的自制，并不否定这种决策程序的法定化和外部化问题。通过将这些决策程序上升为法定程序，重大行政决策程序已经不再是一个纯粹的、封闭的过程，而是包括了利益相关者、公众、专家、监督机构等共同参与的行政过程。(www.xing528.com)

最后，关于合法性审查薄弱的问题。现有重大行政决策程序立法将合法性审查作为一种法定程序予以确立，对于提升行政决策的质量和合法性自然有所助益。前述将合法性审查机制批评为自我裁判、无权裁判、无法裁判，有些无的放矢。这种合法性审查并非行政决策合法性的唯一担保机制，也并不妨碍和排斥其他主体通过法定方式对其进行合法性审查。