在以 “目的—手段” 为基本范式的现代法治框架下，立法和司法对行政活动的规范主要是一种形式规范、外部规范，难以深入到具体行政过程之中。[18]然而，现代行政之正当性难以通过追溯至立法或司法而得到实现，必须从行政过程本身中获得。实际上，无论从分权制衡，还是从功能最适的角度考察，行政过程本身足以为现代行政提供正当性资源。首先，从分权制衡的角度考虑，同属国家权力之行政权在各国宪法上都具备一定的独立性，并非完全从属于立法或司法。行政保留的理论基础来自宪法上的权力分立原则，其作用在于维护行政权的自主性，防止其他权力部门的侵害，以维持整体国家权力的平衡与和谐。[19]其次，从 “功能最适” 的角度分析，立法权固然具有多元民主基础，以及严谨、公开、透明的决定程序等功能要素，导出重要国家事务仅能由立法者以法律规定，才能达成 “尽可能正确” 结果，进而证成法律保留原则之存在；然行政权也能根据行政之专业、灵活、弹性、快速、效率等因素，导出特定事项无须法律之授权，由行政自行规范，得以发挥最大功能为作为判准，始足以达到 “尽可能正确” 的结果。[20]最后，从现代国家任务和行为性质的匹配性上看，行政所具有的能动性、灵活性、整体性、持续性等特质，最有利于实现法秩序的安定和公共利益之最大化。立法作为一种规范提供者，在高度专业化、信息化的现代社会，难以实现充分的规范供给和秩序维护责任。司法的被动性、个案性角色，也难以承担社会利益的分配和调控职能。
而通过行政过程为行政活动提供正当性资源，主要体现为行政过程的科学理性。依赖科学进行决策具有很悠久的历史，如19世纪初美国学者提出专业性的行政机关必须与政治相隔离。[21]美国《联邦行政程序法》 要求行政机关要详细列明其所制定规则的基础，在法院依据专断和反复无常标准对行政机关的规则制定行为进行审查时，法院反复提出，行政机关必须证明他们的决定具备 “审慎理性” （careful reasoning）。[22]为满足这一标准，行政机关必须运用他们的专业知识来收集事实，资助或亲自进行相关的科学研究。在具体管制过程中，科学证据已经成为支撑管制决定正当性的关键证据。[23]通过政府自有机构、政府合同委托机构、民间独立机构以及大学内部机构等多系统运转，将政治权力对知识的强制可能性降至最低，通过知识来源和竞争机制的多元化化解知识垄断，从而为具体的行政决策提供真正科学意义上的理性支撑。使用科学知识来证成行政决定之正当性，成为提升行政决定理性，并增强行政合法性的重要制度工具。[24](www.xing528.com)
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