基于国家任务的转变和行政活动方式的拓展，在现代行政国家，行政决策作为一种灵活的、高效的行政方式，已经成为政府实现国家任务的主要方式。但是，行政决策并非一个性质明确的法律概念。行政学上的行政决策，通常着眼于其行政决策公益目的的实现，强调其目的导向。[12]而行政法学上的行政决策，则强调从法律效果的角度认识行政决策的作出给相对人合法权益造成的影响。由于行政决策表现形式的多样化，其法律效果难以通过理论上的分析实现整齐划一，一直以来行政行为分类理论未将行政行为纳入理论系统的特定类别，所以行政决策在人们的思维和知识系统中没有清晰的定位，致使其长期被行政法学所冷落。[13]但这不应成为行政法学者忽视行政决策的充分理由。
重大行政决策这一概念在行政法学界饱受批判和质疑。其根源在于两个方面：一是这一概念在迈耶创建的行政法学体系中难觅踪迹。面对这一从行政学、政治学中移植过来的概念，相当多的行政法学者无所适从，本能地加以排斥。二是这一概念的内涵和外延过于宽泛，难以统一。从既有的地方立法实例也可以看出，各地界定的重大行政决策的范围并不完全相同。现有地方立法中关于重大行政决策的行为类型，如有关规范性文件制定、重大规划制定、预算编制、区划变更、应急预案制定等，都与现行制定法对单项行为的规范存在重合。“从对各地例举条款的内容来看，也基本都是对行政立法、行政规划、行政征收、行政收费等事项的重申和复写，而对于此类行为的法定程序，大多都已经在其相应的部门行政法上得到了规范，即使没有得到规范的事项，地方性行政程序规定也多是无权加以干涉的。”[14]为此，学者建议：“只将重大行政决策作为一种政策性宣传或程序性理念予以对待，重大行政决策法治化问题的重要性，只能被融入到这一载体之中，以法治理念或法治精神的方式，最后被分散到各部门行政法上加以实现。……这样做的好处在于，作为政策性宣传或程序性理念的重大行政决策，由于本身并不会被单独性地具化成一种制度，不会与我国行政法学体系与行政法体系之间构成冲突，如此，它的概念缺陷问题便能够在最大程度上得到规避。”[15]
笔者理解并基本赞同学界同仁对于行政决策概念使用的质疑与批评。但同样需要指出和坚持的是，重大行政决策作为一个法律概念已经得到明确，并极有可能被列入将来的统一行政程序法，在此背景下，学术界继续坚持这种一味排斥的态度，并无益于现代行政法体系的建立，也无益于法治政府的目标实现。至于接受这一概念之后如何界定其内涵与外延，如何处理其与特别法的关系，如何建构既多元又统一的程序规范，则是学术界更应认真对待的课题。(www.xing528.com)
在现代社会，行政决策已经成为行政权作用的重要方式，成为行政主体调整社会利益、分配社会资源的重要制度媒介。[16]对于行政决策的性质，笔者认为大体可从如下五个方面认识：①行政决策针对不特定当事人作出，不具有直接的法律拘束力，不能直接创设、变更或消灭相对人的权利义务，这一点区别于行政行为；②行政决策不具有 “法规范” 的效力，不能直接作为评价规范和制裁规范，这一点将其区别于行政立法；③行政决策具有问题导向、过程渐进、利益调控等特征，其制度功能指向公益的最大化实现，而非个体权益的维护；④行政决策的形态多样，其既可能表现为各种规划计划，亦可能表现为一种利益分配方案，对于其效力的认定需要结合其表现形态而具体判断；⑤行政决策的权力来源多样，其既直接源于立法授权，又可能源于自有职权。
如果说 “规则取向” 的行政立法和 “个案取向” 的行政决定还主要是服务于传统 “消极行政” 的秩序关注，那么行政决策则具有 “目标取向”，是政府积极干预社会福利和社会基本建设的职能体现，具有 “积极行政” “管制行政” 的显著特点。行政决策在行政领域的兴起反映的正是现代行政职能的变化。要求我们加强议会行政立法和法院司法审查的同时，在 “积极行政” 的前提下，以行政过程为中心建构 “正当行政” 的理论和制度体系。在这一新的法治任务中，作为政府行政的重要政策工具的 “行政决策”，其在属性上不同于传统的 “依法行政”，需要在复合的合理化层次上做出回应。[17]
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