重大行政决策立法的成就与经验优化

2004年 《依法行政纲要》 出台后，在中央的政策要求和引导下，地方开展了轰轰烈烈的重大行政决策立法。经过十多年的发展，学术界和实务界就重大行政决策的立法的范围、程序、主要制度等相关问题已经形成了相当程度的共识。这为中央层面的统一立法积累了丰富的制度素材和经验。

近年来，重大行政决策地方立法的成就可以总结如下：其一，通过地方立法对重大行政决策进行规定，基本实现了重大行政决策的规范化。实践中违反法定程序决策的情形明显减少。其二，重大行政决策立法的目标基本明确，即实现重大行政决策的科学化、民主化、法治化。其三，重大行政决策程序的制度构成基本稳定。在2012-2015年间出台的地方决策程序规定中，多数对重大行政决策程序的五大制度单独设章规定，使得制度的可操作性日益增强。(www.xing528.com)

与此同时，近年来的地方立法实践也暴露出一些亟待解决的问题。与中央关于重大行政决策法治化的高要求形成鲜明对比的是，重大行政决策法治化在实践中遭遇到了一定的现实困境：有的地方无决策程序规定，有的地方无法完全落实制定颁布的决策程序。造成这种困境的原因固然是多方面的，但地方立法位阶过低，难以对重大行政决策形成有效规范无疑是其中最重要、最突出的原因。目前，地方重大行政决策程序规定位阶普遍较低，实际约束力弱，政府规章与行政规范性文件不能作为法院审理行政案件的依据，导致很难通过司法审查强化其约束力。通过对326份地方规定的分析可以发现，其中仅36部是地方政府规章，约占地方立法总数的11%；其他290部都为行政规范性文件，约占地方立法总数的89%，没有一部为地方性法规。^[11]为解决这一问题，需要在中央层面出台相应立法，发挥实质性规范作用，提升对政府重大行政决策活动的规范力度，实现将重大行政决策纳入法治化轨道的立法目的。